论行政诉讼制度之重构

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1、论行政诉讼制度之重构论行政诉讼制度之重构论行政诉讼制度之重构论行政诉讼制度之重构论行政诉讼制度之重构论行政诉讼制度之重构论行政诉讼制度之重构论行政诉讼制度之重构论行政诉讼制度之重构论行政诉讼制度之重构论行政诉讼制度之重构　　一、现行立法的规定及问题的提出　　学理上通说认为，行政诉讼起诉不停止执行制度是行政诉讼法上特有的一项制度，是指行政主体一旦作出具体行政行为，就被推定为合法有效，具有执行力，不因行政相对人向法院提起诉讼而停止对行政行为的执行。但这项原则也并非绝对，在某些特定情形下，法院可以裁定停止执行行政行为。我国《行政诉讼法》及相关司法解释对此制度进行了明确的规定。　　现行立法的规定

2、　　被告认为需要停止执行的；原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；法律、法规规定停止执行的。”根据该条的规定，可以看出我国《行政诉讼法》确立的是起诉不停止执行原则，并且同时规定了停止执行的例外情形。因此，我国的立法模式是“起诉不停止执行为原则，停止执行为例外”。同时，该法第66条又作出了这样的规定“：公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”据此，关于行政诉讼期间是否执行被诉行政行为，我国在实践中采用的是双轨制：第一，对依法享有

3、强制执行权的行政机关作为被告的行政案件，其作出的具体行政行为在诉讼期间不停止执行。因为这些行政机关本身就具有强制执行权，可以自主决定是否执行，如果在进入诉讼程序后其仍然认为应该执行，则自然意味着继续执行；第二，对没有强制执行权的机关作为被告的行政案件，其作出的具体行政行为在诉讼期间停止执行。因为根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第94条规定“：在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行。”这些行政机关本身就不具有强制执行权，当其作出的具体行政行为进入诉讼程序后，若要继续执行，则需要向法院申请，而

4、根据《若干解释》第94条的规定，人民法院不予执行被诉行政行为，即诉讼期间会导致停止执行被诉行政行为。　　问题的提出　　上述论及的双轨制是我国现行立法确立的基本制度，应当说，这种制度设计还是比较完备的，但乍看之下似乎设计得比较严密、无懈可击，其中的矛盾却是客观存在的，集中表现为以下三个方面：1.起诉不停止执行原则与现行行政强制执行制度相冲突。如上文所述，《行政诉讼法》第44条确立了起诉不停止执行原则，并且同时规定了停止执行的例外情形，如果仅从这一条款观察，这一制度设计并无问题。但是，若将此条款与《行政诉讼法》第66条结合起来观察，就会发现其中不可忽视的制度矛盾。《行政诉讼法》第66条规定：

5、“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”此条款是对所有不享有行政强制执行权的行政机关的授权，即这些机关可以以条款为依据向法院申请强制执行行政行为，这也与世界主要国家的通行做法相一致。但问题在于，我国很多单行法律都规定原则上只有人民法院才享有行政强制执行权，除此之外，绝大多数行政机关都不享有此项权力，都只能向法院申请强制执行，只有诸如审计、税务、公安、工商、海关等极少数行政机关才享有强制执行权。而《若干解释》第94条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，

6、人民法院不予执行。”这就清楚地表明，不享有行政强制执行权的行政机关作出的具体行政行为在进入诉讼程序后，是不能被执行的，而这样的行政机关占绝大多数，因此停止执行占据了主流地位。相反，享有强制执行权的行政机关作出的具体行政行为在进入诉讼程序后，依然可以继续执行，即不停止执行，而这样的行政机关只是占极少数，正如最高人民法院法官所认为的那样“，《行政诉讼法》第44条规定了诉讼期间不停止具体行政行为执行的原则，此原则只适用于行政机关有强制执行权并自行强制执行的情形。”[1]因此不停止执行反而成为了例外情形，再加上《行政诉讼法》第44条规定的3种停止执行的例外情形又排除了相当一部分被诉行政行为，这就

7、使得在行政诉讼期间能够继续执行的行政行为的数量变得极为有限。如此看来，我国《行政诉讼法》第44条确立的“起诉不停止执行原则”在实际操作中变得基本没有价值，原则与例外已经颠倒，制度设计成为了一纸空文。2.起诉不停止执行原则与行政行为效力理论相矛盾。我国行政法学界通说认为，行政行为的效力通常包含三个方面，即确定力、拘束力与执行力。[2]这种效力的内涵与法院的司法行为的效力内涵有着很大的相似性，因为长期以来学界是将行政行为等同于司法行为的