构建执法办案风险评估预警机制的思考

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1、构建执法办案风险评估预警机制的思考随着我国改革开放的不断深入，社会经济格局调整加快，利益分化程度加大，各类社会矛盾凸显，社会稳定潜藏着巨大的风险,如何积极防范风险和和有效化解不稳定因素，维护社会大局稳定，这是我国跨越式发展过程中不得不面对与思考的问题。曹建明检察长在向十一届全国人大四次会议所作的工作报告中要求检察机关应“建立健全执法办案风险评估预警机制”，作为维护社会和谐稳定、深化三项重点工作的重要举措。实行执法办案风险评估预警机制,是检察机关参与社会管理创新、化解社会矛盾的重要途径和方式,是检察机关适应执

2、法环境的深刻变化,进一步解决自身突出问题、提高执法公信力的重要举措。一、　 检察机关执法办案风险评估预警机制概述（一）　　 执法办案风险的界定有学者将执法办案风险做了广义与狭义之分，广义的执法办案风险包括外部环境和内部工作机制对执法办案造成的不当干扰以及执法办案过程和执法办案结果对社会产生的不良影响。狭义的执法办案风险仅指执法办案过程和执法办案结果对社会产生的不良影响，包括引发信访、群体性事件或者突发性事件等。[1]最高人民检察院在今年7月11日通过的《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》（以下

3、简称《意见》）中指出，执法办案风险评估预警工作主要是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估。《意见》倾向于将执法办案风险界定为由检察执法行为引发的“不稳定因素”及“社会矛盾”。 笔者认为，执法办案风险的界定应从引发风险的原因来看，而引发风险的原因既有外部环境如媒体、舆论、其它国家机关的行政或执法行为等因素，也有检察机关内部工作机制以及检察人员执法行为等内部因素。在面对一个具体的案件进行评估时，不能完全将外部环

4、境的影响与内部工作机制和执法行为的影响相割裂，为达到更好的风险防范和化解效果，必须综合考虑各种因素对案件执法结果的影响，可以以检察机关内部执法行为不规范、处理方法不妥当、释法说理不到位、部门之间沟通不顺畅、矛盾纠纷化解不及时等引发执法办案风险的因素为重点。因此，执法办案风险评估预警机制中所讨论的执法办案风险是指由内外部因素引发的对公平正义、民生权益、社会稳定、政治局面和舆论反应等方面造成的综合影响。　　（二）执法办案风险评估预警的内涵及目的风险评估作为风险管理学的关键环节，是对不良结果或不期望事件发生机率进

5、行描述及定量的系统过程，目的是通过发现、分析和衡量风险，提出防范措施，以减少风险[2]。执法办案风险评估则是对于在执法办案中发生的或可能发生的风险进行预测、分析、衡量和判断，提出防范和化解措施，从而达到控制、降低办案风险，提高司法效能的过程，包括风险的识别、评估、预警、制定预案、防范和规避风险、控制风险等多个环节。评估的内容主要包括两个方面，一是案件的处理过程是否严格执行了法律和政策，实现了司法活动追求的公平正义；二是案件的处理结果是否保障了当事人的合法权益，当事人的疑问是否得到了合理解释，情绪是否得到了及

6、时疏导，实现了法律效果和社会效果的统一，维护了社会的和谐稳定。高检院《意见》中明确：“执法办案风险评估预警是指检察机关业务部门和案件承办人员在执法办案过程中，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估；对有可能发生执法办案风险的案件，提出处理意见，积极采取应对措施，及时向有关部门发出预警通报，主动做好释法说理、心理疏导、司法救助、教育稳控、协调联络等风险防范和矛盾化解工作，有效预防和减少执法办案风险发生。”　 笔者认为，实行执法办案风险评估预警可以有效地降低办案

7、风险，化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定，但从检察机关的法律监督职能出发，保障国家法律的统一实施及实现社会的公平正义也是执法办案活动的应有价值，建立执法办案风险评估预警机制的最终目的应是通过风险评估，发现执法中存在的问题，规范执法办案流程，促使执法办案人员全面考量其执法结果可能存在或已经存在的风险，以选择最佳处理方式办理案件，最终达到树立检察机关执法公信力，实现公平正义的目标。（三）建立执法办案风险评估预警机制的理论及现实基础　 有观点认为，从法治和法理的角度思考，在司法机关实施风险评估机制值得商榷，原因在于司

8、法活动不同于行政决定的灵活性以及少数服从多数的原则，司法活动必须按照法律规定和原则，而不能按照少数意见服从多数民意的原则，司法作出裁决的程序、根据和结论都必须严格依法而确保公正，都不能以当事人乃至社会舆论对司法裁决是接受、服从还是反对、抵制，即是否有影响稳定的风险为转移。司法活动无论是否有影响社会稳定之虞，都必须保证质量，建立对司法水平、案件质量、公正程度、司法效果等认真检验、评估、总结，分析利弊得失，以改进工作