高含硫天然气项目土地流转的矛盾浅析

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1、高含硫天然气项目土地流转的矛盾浅析　　摘要：高含硫天然气项目对外合作中，出于安全等诸多考虑对土地流转又有许多新的理念与更高的要求，在先行法律法规的大背景下，一方面面对拥有土地承包经营权的农民，另一方面携手安全要求极高的国外公司，不同法律体系，不同文化，不同理念，不同阶层，势必碰撞出矛盾的火花。下文将以中石油与美国雪佛龙公司合作的高含硫项目为例，浅析在对外合作项目土地流转中可能存在的一些矛盾。　　关键词：高含硫天然气项目土地流转矛盾　　一、建立安全隔离区的背景　　在工业生产中，为保障人民生命和财产安全，在生产设施与周围居民区之间

2、必须保持一定的距离，以便在发生事故时，该距离可依作为周围居民在启动应急行动之前的一个缓冲距离，这个距离即安全距离。在石油天然气行业中安全距离指钻井或生产井、集气管道或集气站、处理厂等能源设施与居民区、村庄、公共设施之间应保持的最小距离。　　目前我国在石油天然气行业的安全距离方面还未出台国家强制性标准，而是在7个行业推荐性标准中对井口距民房的安全距离提出3种不同距离。随着近年来频发井喷、井漏等事故，给全国油气田开发特别是高含硫气田开发敲响安全警钟，亦加速了高含硫气田对安全生产进行强化的进程。　　在与美国雪佛龙公司达成合作协议后，

3、国外合作方提出了必须建立安全隔离区的理念和技术要求。由雪佛龙公司与中国石油共同制定安全预评价报告和量化风险评估（QRAs），报告指出："……川东北天然气项目作业者将为天然气处理厂、井场、井场放空区、集气管道阀室、集气站和管线设立和保留各自的安全隔离区，除了管线安全隔离区，其他安全隔离区均将由围栏围起来并有警示标志以确保安全，防止未经授权人员的进入。"同时，还将针对设施的安全隔离区所有民众全部搬迁，禁止普通民众和牲畜进入；允许农耕时间为每年平均一天8小时且为白天时段。安全隔离区土地都将通过土地流转的方式获得。　　二、安全隔离区土

4、地流转中的矛盾　　随着安全隔离区理念和要求的提出，高含硫气田安全隔离区土地流转中的矛盾也接踵而至。　　1、行政强制性与市场协商性的矛盾　　首先，由于国家重视油气等特殊能源的开发，加上天然气本身的不可再生性及优先权，在天然气这类产业发展过程中和取得相关生产资料方面具有的优先发展权表现出行政强制性。加之，项目本身的建设和开展具有投资大、产业关联性强等特点，对地方经济发展、提高政府政绩等都带来较大的积极影响，各种利益驱动下，也为地方政府的行政强制性带来现实可操作性。　　其次，安全隔离区的土地使用权获得方式是流转，不同于征地范围的法律

5、法规强制保障性，隔离区范围内对土地、房屋等的补偿国家现行没有相关标准可依，只能遵循"依法、平等、协商、自愿、有偿"的大原则，同时还必须满足土地用途不得改变、流转期限不得超过剩余承包期限等各种规范和地方规定。在实际操作中只能在参照当地年产值及征地范围内相关补偿标准的基础上由项目方与集体经济组织进行协商，呈现出极强的市场协商性与复杂性。　　这种宏观上的行政强制性与微观上的市场调节性，使土地流转工作操作难度加大、复杂因素增多。　　2、土地流转范围的单方面确定性导致补偿期望高的矛盾　　在一般的土地流转过程中，由于其流转目的主要是从事农

6、业生产经营，因此，在协商不下、出现农民不同意流转的情况时，通常可以绕过或者通过其他手段获取相应的土地。但高含硫气田安全隔离区却因为以下两个因素决定了此类土地流转的范围只能由土地的需求者-即项目方单方面决定。一是由于安全隔离区的位置由天然气田的地理位置所决定，不可能任意选择；二是安全隔离区的面积和所在区位是根据生产安全性技术标准所规定的，不可能随意改变。　　在这种土地供给者对流转范围、面积无法通过平等协商来决定的特殊情况下，土地供给者（农民）便希望对其土地、房屋给予更高的补偿。另外，由于能源行业在农民心中企业大、利润高，加上对外

7、合作项目与中石油合作的企业又是美国大型企业，当地政府、集体经济组织、农民都认为国有企业、外资企业财大气粗、实力雄厚，对农民提出的补偿要求完全能够满足，因此助推了他们想尽一切办法来获得高期望补偿的心态。　　3、安全隔离区导致承包地与建筑物分离的矛盾　　由于安全隔离区的范围、面积是根据生产安全性技术标准所决定的，而现实中农民的房屋与其承包地可能不在一处，安全隔离区的划分有可能导致以下两种情况发生：一是农民房屋及部分土地在隔离区即土地流转范围内而部分土地在流转范围外。二是农民房屋在土地流转范围边界上，而其有部分土地在流转范围内。以上

8、两种情况的存在，可能引发农民以不流转隔离区范围内的土地为要挟，进而要求将其隔离区外的房屋或土地一并流转，或者对隔离区范围内土地或房屋进行高补偿的风险。　　4、土地流转带来的生计恢复矛盾　　安全隔离区的土地流转，会造成部分农民可能继续在没有流转的土地上进行生产经营活动的情况。由