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1、地方政府的财政实践探讨[摘要]乡镇基层普遍存在着三种类型的预算与决策分离的现象:无预算之名的决策、预算资金的随意增减、时间的错位。在财政紧张的约束条件下,乡镇政府将预算资金用在最为重要的支出项目上,而不管其是否为预算项目。另一方面,由于基层支出“表达与实践的分离”,在预算总数给定的情况下,出于自身利益的考虑,乡镇政府有动力将预算资金变通使用,导致预算与决策的分离。[关键词]预算;决策;分离根据财政部在十一届全国人大会议上的报告,2007年全国财政收入51304.03亿元。其中,中央本级收入27738.99亿元,地方本级收入23565.04亿元[1]。近
2、年来,通过部门预算改革、国库集中支付制度、政府采购制度等制度改革,政府试图加强对财政资金的控制。预算资金是财政资金的主体。本文中所关心的问题是:在地方层面,尤其是基层乡镇,预算资金的支出是通过何种方式进行的;预算是否能够对基层的支出起到严格的控制作用;如果答案是否定的,那么导致这种现象的原因是什么。凯顿(Caiden)和威尔达夫斯基(Wildavsky)在《PlanningandBudgetinginPoorCountries》中提出了预算和决策分离的概念。通过系统地考察亚洲、非洲、拉美诸贫困国家的经验,两位学者认为,这些国家普遍存在预算无法控制决策的
3、现象。具体来说,体现在以下几个方面。财政部门在做预算时可能会对资金进行预留,根据需要,可能延迟预算资金的发放,进行五季预算等,政府职能部门在年终进行突击消费,在需要资金时,通过非正规方式向财政部门哭诉等。贫困、盈余(redundancy)的缺少产生不确定性,贫困也降低了一个国家处理不确定性的能力。财政有限和不确定性会导致预算的弱约束力,这种情况不仅发生在贫困国家,也可以发生在美国这样的国家。所以,不确定性是造成上述现象的原因。[2]47-97两位学者的研究结论可以解释预算与决策分离的部分现象。比如,由于存在“要钱”机制,在预算过程中可以通过行政首脑的干
4、预获得额外的资金,基层部门对于此项资金就会尽量支出。在他们的分析框架中,财政部门的预算规则是不确定的,这导致基层政府发展出各种策略“要钱”,从而使真实的支出与预算分离;但他们却无法解释,在预算规则既定的情况下,为何基层部门的支出依然脱离了预算的控制。在这一点上,我们无法用不确定性作出令人信服的解释。黄佩华认为,1994年分税制改革的重点在于中央和地方在收入上的划分,而对于事权则未作详细的规定。成熟的西方国家一般在宪法上会对中央和地方的事权作出详细的规定,但中国的状况相反,事权界限一直处于模糊状态。[3]73并且地方政府过多地承担诸如社会保障、社会安全网
5、的责任。中国官员的任命制度,上级官员对下级官员的任职具有决定作用,进一步造成上级政府将本应由本级政府完成的任务交付给下级政府。为了解决这个问题,贾康建议中央政府应该实行“扁平化改革”,从五级政府减少到三级政府,以减少上级政府截留资金、下压任务,基层政府入不敷出的局面[4]。这些学者的研究给我们的一个启发是,基于中国现行的政治体制结构,上级政府有能力、有动力将一些责任下移到下级政府,其中的一些任务下级政府将不惜一切代价完成。但这些学者只是从基层政府财力的捉襟见肘角度来讨论这个问题,他们没有进一步讨论这种制度和基层支出与预算的分离之间的关系。另外,他们也没
6、有注意到上级政府的职责下移与下级政府的预算是否冲突的问题。一在讨论预算渐进主义策略时,Gist认为应当把部门预算进一步细分为强制性部分和可控性部分[5]。我们在调查①中发现,基层政府存在着大量不可控支出,不管这些支出在预算表格中是否占有一席之地,或者预算是否为其提供了足够的资金。借用Gist的概念,笔者将这类支出称为刚性支出。由于种种原因,此类支出在基层大量存在,它脱离了预算的控制,形成了预算与决策的分离。(一)预算与决策的分离现象一:无预算之名的决策从预算的控制角度来看,一切支出都应经过预算。决策就意味着支出,它理应有预算之名;但我们在调查中发现,基
7、层政府的大量决策在预算中是无法体现的。这些现象大致可以分为三种:1.配套资金1994年分税制改革后,中央政府得到了财政收入的较大部分,上级政府通过转移支付,部分缓解了下级政府的财政压力。作为转移支付重要方式之一的专项资金,在下拨到下级政府时,部分项目要求地方政府为其提供配套资金。但对于基层政府来说,他们在制定下一年度预算时,并不知晓能否得到某专项资金以及该专项资金是否要求配套资金。周雪光在考察预算软约束问题时,将近年来出现的这种自上而下突破预算约束的现象称为“钓鱼工程”:上级政府拿出很少的一部分资金作为“诱饵”,鼓励下级政府或单位用各种方式集资来完成某
8、项工程[6]。如果不提供配套资金,这笔来自上级的钱就无法到位。面对“天上掉下的馅饼”,理性的基
