我国义务教育财政问题研究

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1、我国义务教育财政问题研究：历史与展望（2004年中国教育经济学学术研讨会简报之五）王蓉北京大学教育学院／教育经济研究所 编者按：2004年10月9-10日中国教育经济学学术研讨会在北京举行，来自全国25个省市自治区的约150名学者参加了会议。2004年是教育经济学专业委员会成立20周年，因此本次会议的主题为“中国教育经济学的回顾与展望”。北京大学教育经济研究所的师生递交了11篇文章。陈良焜和丁小浩等七位教师参加了会议，其中王蓉、李文利、陈晓宇、岳昌君等四位教师还先后在大会上做了发言。本次简报是根据王蓉副教授提交的论文进行的整理。 一、引言回顾过去二十年，我国取得的最令人

2、瞩目的教育成就是义务教育的大发展。至2002年，“基本扫除青壮年文盲和基本普及九年制义务教育”目标已经在全国91.2%的人口居住地区得到实现。此外，单从入学人数和教师人数上来看，我国有着世界上最为庞大的义务教育系统。在过去二十年间，中国教育经济学者怀着深切的责任感，对如何为这样一个庞大的义务教育体系提供充足的资源，以及如何确保每所学校有序和高效地使用这些资源等问题进行了大量研究，取得了丰硕的成果。笔者在此试对我国学者在过去二十年中在义务教育财政研究领域取得的成果进行总结和梳理，对未来的研究发展提出建议，并仅以此文庆祝中国教育经济学学会成立二十周年。 二、我国义务教育财政

3、问题研究已取得的进展在过去二十年间，主导我国义务教育财政研究的主要是对充足性问题的探讨，并取得了数项对国家宏观教育决策有重大影响的研究成果。1．关于教育投资的总量和比例问题在二十世纪八十年代到九十年代初期，我国教育财政研究取得的最重要成就是探讨了教育投资的总量和比例问题。“六五”计划国家重点科研项目“教育经费在国民生产总值中的合理比值”和“七五”期间教育科学重点科研项目“教育投资决策研究”用经济计量模型方法研究了在经济发展水平一定的情况下，政府支出的教育经费占国民生产总值比例的国际平均水平。研究表明，到二十世纪末，与我国预测的经济状况相适应的国际平均水平大约是3.7—3

4、.9%，因此我国应该扩大公共教育经费在国民生产总值之中的比例（陈良焜，1992；秦宛顺，厉以宁，1992）。此外，还有相当数量的文章针对“财政预算内教育经费所占比例”（黄尧、茆俊强，1991）和“受教育者人均教育投资逐步增长”（王善迈，1985）提出了政策建议。这些研究产生了深远的政策影响，在1993年的《中国教育改革和发展纲要》中，对教育经费投入的目标就表述为“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”；1994年颁布实施的《教育法》也对此做出相应的规定。2．教育经费在三级教育中的分配问题王善迈教授在1989年就指出，在我国教育经费总量不

5、足的情况下，高教比重偏高；教育经费分配不合理是中小学、尤其小学办学条件恶化的原因（王善迈，1989）。在九十年代以后，研究者开始广泛采用公共产品理论来说明义务教育是政府投入的重点。较早从这一理论出发讨论教育产品性质的是北京师范大学的王善迈教授（1996、1997）和北京大学的厉以宁教授（1995）。王善迈（1997）提出，义务教育属于公共产品，不能通过市场交换提供。北京大学高教所的研究则清晰地阐述了各级各类教育的公共产品属性，其中认为基本上具有公共物品性质的教育服务可以包括义务教育等，基本上依靠国家的财政支出（闵维方，2002，31-32页）。这些讨论为确定义务教育是政

6、府教育投入重点的政策奠定了理论基础。另外，研究者也对义务教育的经济活动特点进行了分析，并尝试采用国际比较数据和回归分析方法，为确定各级教育在教育总投入中所占的合理比例提供依据。但顾清扬研究后却发现，教育经费结构和教育规模结构，以及经济发展水平之间并不存在显著的相关关系（顾清扬，1991）。3．多元化筹资体制研究在二十世纪八十年代后期和九十年代初，研究者将关注范围扩展到教育资源的动员和使用问题上。当时有相当数量的研究指出，随着经济体制改革的推进，我国国民收入的分配模式产生了变化，教育经费渠道应从以前的政府单一渠道转向多种渠道。在此期间，与义务教育财政有关的研究多将“多元化

7、筹资体制”的必要性其所涉及的某种具体筹资方式的操作性细节作为关注焦点。关于政府投入这一义务教育资金的主渠道，这期间最重要的研究是王善迈教授有关改革教育财政拨款体制的研究中所提出的教育事权和财权相统一的原则，以及教育经费预算单列的观点，它们陆续在教育财政的有关政策法规中得到了体现。从九十年代末期开始，人们对于多元化筹资体制的认识和观点开始发生了变化。在宏观的社会经济背景下，这种体制下政府作用不到位、农民教育负担加重、义务教育投入的公平性缺失等问题越来越引起人们的警醒。从国家政策的角度讲，自2000年3月起“农村税费改革”开始推行，这一改革取