关于加强预算外资金管理的思考

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关于加强预算外资金管理的思考郑州大学学报哲(学社会科学版一九九一年第五期)关于加强预算外资金管理的思考O张复生尸火预算外资金是根据国家财政管理体制、财要了,但是有关预算外资金的管理制度、管理措务管理体制的规定,不纳入国家预算、由各级地施却没有发生很大的变化,即便是原有的管理方政府、各经济管理部门和企事业单位自收自制度、管理措施也得不到全面的落实,收费标支的资金。预算外资全是国家财力的一部分,管准、提留比例、开支范围和开支标准等都比较混好、用好预算外资金,是国民经济计划管理的需乱。正是由于国家宏观经济管理调控机制在整要,也是经济发展的需要。管理不好、使用不当,个预算外资金领域中软弱无力,导致预算外资势必会造成宏观失控,影响国民经济的综合平金收支过程中出现了一些急待解决的问题,同衡和协调发展。时也造成了人们对预算外资金的一些误解,好近几年来,随着国民经济的发展和经济体象预算外资金就是地区、部门和单位可以自由制改革的进行,各地区、部门及企事业单位所经收支的资金,就是国家不进行管理的资金。基于管的预算外资金越来越多。19了8年全国预算外这种错误观念,使得预算外资金成了“笼外之_卜资金收入38><#004699'>47亿元,相当于预算内收入的虎”,有些地方,部门和单位一方面利用各种手31写。1988年全国预算外资金收入高达2270段,通过各种渠道“筹集”预算外资金(如化预算亿元,相当于预算内收入的.,963%十年间增内为预算外收入,乱收费,乱摊派等,)另一方面长了.55倍,而同期国家财政收入仅增长,12又任意挥霍浪费或乱用预算外资金(如有的单倍①。同期河南省的预算外资金年均增长速度位用预算外资金搞计划外基建,还有的单位用为.,137%而预算内资金年均增长速度为.10以乱发奖金、实物等。)如果任其发展下去,会给② 关于加强预算外资金管理的思考郑州大学学报哲(学社会科学版一九九一年第五期)关于加强预算外资金管理的思考O张复生尸火预算外资金是根据国家财政管理体制、财要了,但是有关预算外资金的管理制度、管理措务管理体制的规定,不纳入国家预算、由各级地施却没有发生很大的变化,即便是原有的管理方政府、各经济管理部门和企事业单位自收自制度、管理措施也得不到全面的落实,收费标支的资金。预算外资全是国家财力的一部分,管准、提留比例、开支范围和开支标准等都比较混好、用好预算外资金,是国民经济计划管理的需乱。正是由于国家宏观经济管理调控机制在整要,也是经济发展的需要。管理不好、使用不当,个预算外资金领域中软弱无力,导致预算外资势必会造成宏观失控,影响国民经济的综合平金收支过程中出现了一些急待解决的问题,同衡和协调发展。时也造成了人们对预算外资金的一些误解,好近几年来,随着国民经济的发展和经济体象预算外资金就是地区、部门和单位可以自由制改革的进行,各地区、部门及企事业单位所经收支的资金,就是国家不进行管理的资金。基于管的预算外资金越来越多。19了8年全国预算外这种错误观念,使得预算外资金成了“笼外之_卜资金收入38><#004699'>47亿元,相当于预算内收入的虎”,有些地方,部门和单位一方面利用各种手31写。1988年全国预算外资金收入高达2270段,通过各种渠道“筹集”预算外资金(如化预算亿元,相当于预算内收入的.,963%十年间增内为预算外收入,乱收费,乱摊派等,)另一方面长了.55倍,而同期国家财政收入仅增长,12又任意挥霍浪费或乱用预算外资金(如有的单倍①。同期河南省的预算外资金年均增长速度位用预算外资金搞计划外基建,还有的单位用为.,137%而预算内资金年均增长速度为.10以乱发奖金、实物等。)如果任其发展下去,会给② 。7%由此可以看出预算外资金在国民经济发整个国民经济的发展和经济体制改革的进行带展中的地位越来越重要,有些地方的预算外资来难以估量的危害。笔者试图通过对预算外资金甚至超过了预算内资金,而且呈逐渐上升的金的性质、特点及其长期以来所存在的问题进趋势。如大连市,截止到1989年其预算外资金行讨论,以探索加强预算外资金管理的一些措夕收支分别相当于预算内收支的.·1128%和153施和方法。飞,8%预算外收支分别比上年增加.2<#004699'>41%和·27,8%而预算内收支分别比上年增加.一、预算外资金是国家财政资金的一部分,156%和.,是国家财政资金的一种管理形式203%1986一1989年四年间预算外收入年均增长.,2<#004699'>415%预算内收入年均增长.155写,同期预算外支出年均增长,25%预算内支出年社会产品在分配领域里,按照不同的生产均增长.③。25%不可否认,预算外资金对促进资料所有制而采取不同的形式、政策和制度进生产和各项事业的发展,发挥了积极的作用。预行分配。全民所有制企业所实现的社会产品,通算外资金增加了,在经济生活中的作用更加重过财务分配,提取补偿资金,以维持简单再生产一<#004699'>40一 的进行;并通过财政分配,一部分以税利形式上支。收支自主险,是预算外资金存在的前提。这交国家预算,进行全社会分配;另一部分留归企里所说的自主性,并不是没有任何条件,不是可业用于建立各项专用基金。国家行政事业单位以放任自流。它是限定在国家政策和财政制度有为社会提供服务的过程中,有的也会取得一所允许的范围内的。脱离国家政策和财政制度些规费收入和事业费收入,用以维持行政事业的自主性,任意扩大预算外资金的收支范围和单位的业务活动需要,这部分收入属于社会产收支标准是不允许的。卢品的再分配。.2收支范围的限定性。预算外资金一般都:社会产品的分配是通过价值形成实现的。是收支相对应的,不同的预算外资金项目,限定之白家通过一定的形式和渠道以价值形式集中一在一定的支用范围之内。而且哪个单位筹集,基义部分社会产品,并按照财政制度划分资金的支本上由筹集单位支配使用,其他单位不能抽调配权,采用不同的管理制度。有的直接纳入国家也不能挪用。这一点明显区别于预算内收入。预预算,集中分配,有的留归地方、部门和单位,由算外资金的收支范围的限定性,是设立预算外其自收自支,不纳入国家预算。虽然对资金的支资金的限定条件,它确立了预算外资金的专收配权和管理形式不同,但都属于国家财政资金。专用原则。否则,如果对预算外资金的取得来源由地方、部门和单位自收自支的预算外财政资和开支用途不加任何限制,这笔愈来愈大的资金既不同于信贷资金,也不同于狭义的社会资金将会严重冲击社会主义计划,将会严重影响金。经济体制改革。同时,如果不对预算外资金收支国家对整个财政资金按照统一领导,分级范围加以限制,就无所谓预算外资金这种财政管理的原则,依据不同资金的特点和活动规律资金的管理方式了。义及其同国家预算的关系采取不同的管理形式。目前社会上之所以会产生对预算外资金的概括起来就是国家预算管理和预算外管理两种误解,正是由于人们仅认识到了它的收支自主形式。对国家统一筹集、分配的资金列入国家预性特点,而忽视了它的收支范围限定性特点。正算内管理;对分散筹集、分配的资金,基本上列确把握预算外资金的自主性和限定性特点,对为预算外管理。因而,预算外资金又是国家财政于加强预算外资金的管理、正确合理地筹集和资金的一种管理形式。使用预算外资金具有关键性的作用。预算外资金之所以采取这种财政资金的管.3管理方法的多样性。由于预算外资金来理形式,主要是出于调整财政分配关系和调动源渠道多而且分散,资金的使用又各自具有特地方、部门和单位积极性的需要,以使国家财政定的使用范围,不同的预算外资金项目又都有分配与生产和各项事业的发展及地方、部门、单各自独特的运动规律,这就决定了对预算外资位的经济利益统一起来。同时也有利于地区、部金的管理方法必须多种多样。有的采取事业财务管理办法,有的采取企业财务管理办法,还有花门和单位因地制宜地去安排急需的项目,促进生产和经济的发展。的采用预算管理办法。只有这样,才能适应预算外资金活动的特点,才能体现预二、预算外资金的特点算外资金的灵活性和管理权限的分散性。预算外资金和预算资金同属国家财政资三、目金前预算外资金管理中所存在的问题,但是由于预算外资金来源和管理方法的不同,而形成了预算外资金的一些特点:前文已经提到,随着经济的发展和改革的.1收支管理具有自主性。预算外资金是由进行,预算外资金呈现有增无减的趋势,加上管各地方、部门和单位分散筹集的财政资金,而且理措施不甚完善而且陈旧,使得预算外资金收由他们自行管理,享有资金的支配权,自收自支管理方面出现了一些问题。一<#004699'>41一.冲击1国家计划,影响综合平衡。人士分析,预算外投资中有相%左右要转化为由于顶算外资金来源的分散性和使用的自消费基金。⑧即便是将预算外资金投资于生产主性,给一些地方、部门和单位从自身利益出领域,大部分是属于加工工业。这样非生产性建发,乱拉资金、乱用资金、盲目投资提供了可能设和一般加工工业搞得过多,能源、交通和原材性,陈旧的、软弱的管理措施,又为他们造就了料工业搞得过少,势必会直接影响国民经济有可乘之机。据有关资料反映,河南省某乡仅因投计划按比例发展。资建设中心中学一项就划预算内节余为预算外.<#004699'>4变大公为小公,化预算内为预算外。收入13700元;同时从预算外资金中列支近年来,为安排子女就业,有很多国营企业26162元未经报批购吉普车一辆,还列支计划都办起了集体企业,如劳动服务公司,门市商外基建款和购买地皮开支2<#004699'>4万余元,个人借支店,附属工厂等。这种做法,无疑为解决职工子几7599<#004699'>4元①。再如,1989年我国全社会固定资产女就业间题起到了重要作用,对社会的安定也火投资中,国家预算投资比重仅占.,83%而地有许多益处。但是有些企业将产品低价“销售”方、部门和企业利用预算外资金等进行的投资给下属集仁仲羊位或将下属集体单位的产品高价“购入”,及个人投资却占.⑤;917%1990年,我国全年变相地将顶算内收入转作顶算外收入;用于墓本建设和更新改造的资金中,国家预算还有的将获利大的车间、商店等划为集体单位,直接影响了国家预算内收入。内资金为<#004699'>413亿元,预算外资金为2150亿元,.顶算外投资是国家顶算投资的5倍多⑥ 。预算5预算外资金分散面广,管理监督不严,造外资金的增加,导致了重复建设、盲目建设,冲成收支管理混乱。击了国家基建计划和经济发展计划,影响国民预算外收入方面具有分散面广的特点。有些部门和单位为了增加预算外收入,经济的综合平衡。片面地强.调自身工作的重要性和特殊性,擅自增设了一2资金使用效益差,浪费严重。顶算外资金的膨胀和管理控制乏力些,造成收费项目,扩大收费范围,提高收费标准。据片了地方、部门和单位乱用预算外资金的现象。其有关资料披露,某县有关部门仅1989年一年就主要表现是乱用预算外资金搞无计划、超计划向该县农资公司摊派各种费用.35万元,1990年l一7月份又摊派.3<#004699'>4万元⑨。又固定资产投资。投资项目又不进行可行性研究据大连市统,导致无效益工程,甚至有负效益现象。还有些虽计,全市市内收费单位78<#004699'>4个,收费项目达1611个,1990然没有进行预算外投资,但顶算外资金表现为年上半年,物价部门对其中168个收巨额占用。据有关资料反映,上海市某县财政预费单位的<#004699'>412个收费项目进行了检查,查出没有收费许可证收费和违法收费的308项,算外资金被外单位拖欠一年竟达1<#004699'>41万元这占检查收费项项目的.,7<#004699'>45%违法金额达1128巨⑦。有些即便帐面上表现为结余,实际上大部万元。L在预算外资金支出方面,一些行政事业分都已被使用,很多已经浪费掉,真正表现为存单位没有将顶算夕卜I改入很好地用于发展事业和款的结余却很少。、了未弥补经费不足,而是大量用于个人消费和集团.3资金使用混乱,用生产建设资金搞非生消费,或用于职工福利等。有资料反映,福建省产性建设。某县的75个单位中用预算外资金请客送礼的由于预算外资金使用混乱,再加上外部缺达30多万元,其中有60多个单位用预算外资乏有效的宏观控制和调节机制,出现了许多“拼金搞人身简易保险;用以进行各种名目的津贴盘工程’,’I钓鱼工程”和“胡子工程”,有些预算外更是不胜枚举。。投资甚至不符合国家规定的投资方向,动用大量的生产比专用基金搞非生产陕建设,“楼堂馆四、改进和加强预算外资金管理方面的设想所” 屡禁不止,严重影响了生产的发展。据有关加强预算外资金管理,是经济工作的一个一<#004699'>42一方面.,更是目前深化改革和治理整顿的一个重1专项资金可以纳入综合财政计划,按照要工作内容。我们认为应做好以下几项工作:宏观控制而不死板,微观搞活而不混乱的指导(一)加强整顿,刹住预算外资金盲目而迅思想,通盘筹划,对其使用方向进行正确引导,猛的增长势头。对企业专项资金安排的固定资产投资项目和重虽然预算外资金实行自收自支给地区经济大的技术改造措施,财政部门和预算外资金管和部门经济的发展及企事业单位经济活动注入理机构要参与可行性研究,从而制约基建规模了一定的活力,但由于宏观控制乏力,其不良的盲目扩大,有的放矢的引导企业向内涵扩大影响同时存在,在某种程度上表现出了弊大于再生产、技术改造和产品的更新换代方面投资。.丈利。因此加强预算外资金的宏观控制仍是十分2专项资金要实行“收支两条线”,搞好必要的。况且,在我国现阶段进一步加强顶算资金代管。财政部门和预算外资金管理机构对外资金的管理也是完全可能的。基于经济工作企业用于生产方面的更新改造资金、生产发展目标的一一致性,国家既可以积极地利用经济主资金、新产品试制基金、后备基金等在充分尊管部门和综合经济管理部门的管理和监督职重企业的自主权、不改变资金的所有权和不影能,主动地对预算外资金收支进行管理和控制,响单位正常开支的情况下,应全部实行集中代并利用法律手段和专门的经济监督方式—审管,并实行“收支两条线” :代管机构在银行开计监督,对预算外资金的收支,进行经常的强设预算外资金代管开户,按规定付给利息,企有力的监督,再加上财务税收物价大检查等,将业存入,财政代管,使用审批,银行付款,量专业监督与专门监督相结合,经常监督与突击入为出,专款专用。检查相结合,使预算外收支秩序走向规范化。实行企业专项资金集中代管,其一,有利抓国家通过各种预算外资金管理、监督措施于控制顶算外资金乱支乱用,有利于社会风气的实施,对于地方的、部门的和单位的不合理的好转和国民经济的发展;其二,企业对预算预算外资金收支项目予以取消,对于合理白勺收外资金的使用可以在国家计划指导下进行,避支项目,该减则减,该并则并,该调整为国家免地区内重复建设,以提高预算外资金的使用预算收人的,可以调入国家预算收入。这样,一效益;其三,企业进行预算外投资有足够的资方面可以进一步充实国家预算收入,统一调度金保证,避免钓鱼工程和胡子工程;其四,代使用,另一方面,可以减少由于预算外资金管管机构参与可行性研究,可以促使建设单位将理制度松弛而导致的失控。项目建立在科学的墓础上,避免修补工程。(二)建立预算外资金管理机构,改进和完(四)筹集部分顶算外资金集中使用。善管理制度。目前,预算内资金与预算外资金对比失衡,建立预算外资金管理机构的目的在于加强前者紧张,后者相对宽松,前者高度集中,后者相对分散。毛各地区、各部门及其所属企事业单位的预算外在这种情况下就有必要利用行政资金的日常管理,将各地区、部门和单位所经手段、经济手段等筹集部分预算外资金集中使管的预算夕!资金纳入计划筹集、计划合理使用用,以弥补预算内资金的不足。具体的筹集可的轨道。分为两个层次:第一,主管部门向所属企事业(三)加强控制,对专项资金实行计划指导,单位筹集;第二,地方政府财政部门向各经济建立健全专项资金管理制度。主管部门筹集。通过两个层次的筹集,将所筹预算外资金中专项资金占有相当的比重,集的预算外资金用于重点经济建设和重点技术对于这类预算外资金要严格执行专户储存制改造项目,以缓解国家顶算中建设资金紧张的度,并由开户银行实施监督,使其先收后支,专状况,提高预算外资金的使用效益。款专用,不得随意改变其用项。(下转第58页)一J3一综上所述,蒋善国先生提供的实例及其论指在书面语言这个前提下,在字符这一个平面证方法,不足以说明“标音的作用比表意的作上,形符和声符有相同的地位和价值,人们在用占优势”,“字音是字的主体,义符是无关重制造和使用的过程中,给予了同等的重视。我要的”结论。因此,“ 形声字本身也表现了音化国的汉字应该依据这种基本事实向前改进,以的总趋势”,“汉字发展到形声字阶段,已进到求得更适合我们现代化社会的需要。标音文字”⑦的结论也就不能成立。蒋先生旨在想通过形声主声说来为汉字实行拼音化(打丁注释化)提供理论依据。蒋先生正是站在拼音化的①见蒋善国所著《汉字学》一书,158页,上海教育出版立场上,带着主观倾向来论述他的形声主声说社,1987午版。的。所不同者,以往的学者只一般地拿假借字、②转引胡粗玉《六书浅说》,见《说文话林》一涵三册152页B面。兄形声字作为汉字走拼音趋向的依据,蒋先生则③见《汉字问题学术讨论会论文集》65页。深入到形声宇困邵来沦述汉字表音化趋向,问④詹兰《中囚文字学》10页,止海古洽班;版社,1,7,牟题是深入,一步,但他用的方法是主观片面的,形新一版。而」二学的,所用的例证也是不足为据的。⑤引奋i见周有尤《汉字声旁读含便立》一书。我们不同意形声主布说,当然也不同惫主⑥尹从庸《关于汉字许价的儿个问题》,引文。Jj]③形说。我的是形符、声符并重说。服胃并重⑦引文出处同①。,是气如子电尹、J、了、产、尹、尸、尸、产、、.护、,、沪知六、沪、曰户、产甲产、洲、曰爪、产、韶、,产“、“户、产、尹,.户,钊产、,护,喇、`、丹州产、尹、J内产、J内`,尹、尹、产、2、尹、目尸、沪、创自“、目尹、J八`产、产、八、“、洲户、尸、、产、z了、护、2,户、产、产、尹、护、创、“八曰气,尹、沪、产、,、(上接第招页)这方面需要各有关部「丁(如计划、财政、银行、卜(五)将个别国家预算投资项目下放由地物资、建筑、审计等部门)齐心协力,齐抓共方、部门和企业预算外投资进行。管,只有各部门各司其职,严格把关,预算外目前,我国国家顶算投资的热点是能源、交资金的管理和基建规模的压缩才能凑效。通、原材料等基础工业和基础设施建设,但限于国家预算资金的不足,资金的供求矛盾仍较注释:突出。因而,国家可以将一些较小的能源、交①《时说与会计》拍叨午第3期、P30通设施支数受项目,交由地方或部门预算外资金②《财税与会计沙19阳年增刊、P19③ 哎对经问题研究,1991年第<#004699'>4期、P38进行投资,以缓解国家预算投资的紧张状况。(六)严格控制顶算外资金用于基本建设和④《时说与会计》1090年第8期、P<#004699'>43⑤《投资研究》19沮年第1期、P19固定资产投资。⑥《投资研究》1,。1年第3期、P2近几年的预算夕{俊金失控主要体现在基建⑦《上海审计》108,年第2期、P,0l一声、夕投资和固定资产投资方面,因此在这方而的控⑧胡树理在“河南省时J改学会第三次会员代表大会些第制必须花大气力严格控制用预算外资金进行八次全石财政理论讨论会”上的讲话。⑨《人民日报》1990年n月3日艺龙建投资和固定资产投资,既是加强预算外资L《财经问题研究》1991年第<#004699'>4期、P39金管理的需要,义是压缩基建规模的需要。在⑧《福廷审计》1988斗第、3期P别一58一