中国行政程序立法：现状与展望

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1、中国行政程序立法：现状与展望I.导言：作为“政府再造”之契机的行政程序立法今天，如果我们仔细聆听任何有关中国政治、经济或社会问题的对话与讨论，我们都会注意到，“法治”、“法治国家”等词语正愈来愈成为我们所置身的社会的关键词。当我们聆听这社会呼唤“法治国”的滚滚雷声之际，我们也渴望那久久期待的甘霖。就像雷声不能够解渴一样，流于形式的法制口号即便响入云霄、波及万韧，也不能滋葑润制度的生长。因此，一个显而易见的道兢理是，法治不仅仅是“政府守法”的理念肾，不仅仅是“依法治X”的口号；法治必株须具体化、制度化。令人欣慰的是，这个常识正不断成

2、为我们社会中思考者的共识唪、行动者的指南。在很大意义上，正是对坝于法治的“具体化”和“制度化”的诉求窑，使得我们突然发现，那在传统中国法文邦化中一直被冷落、被漠视的法律程序，或叛许正是构建法治国大厦的栋梁。于是，就好像能使经济走出衰退的所谓“新的经济增长点”一样，“程序正义”也以一副绡救世主的面目闯入中国法律界，成为每一个试图展示学术水平、争夺话语权力的法陟律人首选的话题。1国内法学界对法律程檫序的关注从何时开始尚需考证，但想来也何不过是十年之间的事情。作为对过分注重倏结果公正的反动，程序正义强调达到结果42/42之过程本身

3、的正当性、合法性的独立价值穹。程序正义理念在法学诸领域得到了广泛锝的呼应。2但是我们也不难发现，在看起ㄏ来呼之欲出的“程序革命”表象的背后，法律程序、程序正义之理念实际上大多停薏留于“口号化”、“标签化”的层面。3嬷在一个通过“运动化”而达到某种社会目宝标的传统语境中，口号和标签确实可以作忝为制造某种“错觉”的廉价的原料，但是涧对于一种制度的真正实现和运行而言，则淌不免有自欺欺人之虞。在这样的背景下晁，正在进行的行政程序立法，应当被视为㈧我国“行政法治具体化”和“政府再造”的一个契机。建立合理的、可操作的程序覃制度，应当成为行政

4、程序立法的基本目标察。因此，我们讨论中国的行政程序立法问楣题，有必要首先明确什么是《行政程序法昕》的基本目标，有必要具体探讨这些目标逭得以落实的制度性保障，有必要以一种较枢为理性化的方式确定对于行政程序功能的唑期待，同时也有必要具体研究程序功能得运以实现的制度化机制。II.程序法治抵意识的觉醒与制度实践：对我国行政程序餐制度发展的简要考察4自1978以来垦，伴随着经济改革的启动和深入，中国法制现代化也开始了它的历程。经济改革所院导致的重要社会结果之一是推动了中国的社会转型以及权力的“非中央化”。社会饷转型作为中国法制现代化的社会

5、背景对于款42/42后者有着全面与深刻的影响。其中一个方ⅹ面就是要求我们对在法律制度中占有枢纽砻地位的法律程序制度的建设，给予充分的剀关注。5随着法制改革向纵深发展，法律嵌程序建设，特别是在行政法治国家中占有偶核心地位的行政程序法律制度建设的重要钏性已经得到社会的承认。在实践中，行政虑程序，特别是行政决定制作程序方面制度据的改革，已经取得了相当大的成果。但是牛另一方面，行政决定制作程序中“公平、｝公正和公开”等程序正义的要求还没有得到全面落实，行政程序改革的任务仍然很艰巨。对行政程序改革以下几个方面的考些察可能有助于我们对我国行

6、政决定制作程Ｖ序的现状以及今后努力的方向等问题的理解。程序合法性要求的确立程序合法ю性是法治原则的一项基本要求。但是在行笺政过程中，对行政权行使的程序合法性要求一直没有受到重视。1989年4月全啪国人大通过的《行政诉讼法》第一次提出企了行政权行使的程序合法性要求。“程序法治”从此成为行政法治实践中的一个方凄面。在推动中国法制现代化进程的法律改而革中，行政诉讼法应该是一部具有里程碑意义的法律。一般认为，这部法律的主要膨贡献是在中国确立了对行政行为的司法审噤查制度。其实从行政程序制度建设的角度Ｔ来看，《行政诉讼法》对行政法治建设

7、的囡另一个重要贡献就是第一次提出了行政行锁为程序合法性的要求。该法第一次规定了42/42人民法院对“违反法定程序的”具体行政谤行为，“可以判决撤销”，6从而以立法谢的形式确立了行政权行使过程中的程序合遏法性原则。毫无疑问，《行政诉讼法》／以立法形式确立的程序法治原则，对于当代中国的行政法治建设和法制现代化而言，是一个巨大的进步。但是从中国行政程序法律制度的现状而言，该法所确立的程嚓序法治原则的意义实际上是有限的。在我庑们看来，中国行政程序法律制度中的两个声事实在实际上可能制约该法所确立的程序铸法治原则的落实：第一，《行政诉讼

8、法》左对于程序法治的要求，仅仅限于“程序合ヒ法性”，换言之，它只要求行政权在行使荚过程中必须遵循“法定程序”。而我们的唧现实恰恰是：规范行政权行使的“法定程邡序”很少。在实践中，许多行政活动仍然鹁没有法定程序可循。第二，在实践中，那