争鸣 - 公务不作为现象时有发生，什么原因？如何改进？

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1、争鸣公务不作为现象时有发生，什么原因？如何改进？论诱发公务不作为的制度缺陷及其改进作者：方世荣，男，中南财经政法大学文澜特聘教授，法治发展与司法改革研究中心首席专家，博士生导师，主要从事行政法学、中国政治及党建研究。朱茂磊，男，中南财经政法大学法学院博士研究生，主要从事行政法学研究。责编：杨晨赐稿邮箱：fxxsqy@163.com内容提要：不作为是一种较常见的公务违法现象，需要针对其产生的主客观因素进行系统治理。不作为的生成除了公务人员自身的主观因素之外，相关制度的缺陷也是不容忽视的重要客观因素。如重事后问责轻防范监督的制

2、度缺陷、原初责任配置的科学性欠缺、责任追究制度的非公平合理性等，都可能诱发公务人员不作为。对此必须进行系统性的制度改进，主要包括：建立重在事前防范和事中监督的专门制度、科学配置公务岗位职责、构建公平合理的责任追究机制等。一、问题的提出不作为是一种有法定职责而不履行或拖延履行的公务违法现象，近年来党和国家加强了对此现象的治理，出台了一批党内法规、政府规章以及规范性文件进行规制。2015年以来，国务院已在整个行政系统开展了针对行政不作为的三次大督查。最高人民法院也在2015年首次通报了政府部门行政不作为的十大典型案例。但从现实

3、情况看，不作为问题在各级党政机关仍时有发生。如2016夏季中国河北邢台、湖北黄冈、湖南岳阳、安徽安庆及铜陵等地在抗洪救灾期间就集中发生了官员不作为现象，今年则有一些地方官员因签订推卸责任的“责任状”受到揭露和严厉批评等。对于不作为的治理，过去注重了强化严格的事后追究责任，这当然发挥了重要的惩治和威慑作用，但方法上仍显单一，而且事后追责如果一味严苛而不科学、合理，反而又会导致公务人员畏首畏脚不愿或不敢积极作为。同时，如果事前事中防范、监督等相关制度不健全，仅加强事后的严格责任追究也难达到治理效果。公务人员不作为有着复杂的生成

4、原因，总体上可分为主观和客观两个方面。主观因素是公务人员自身存在的问题，客观因素则是源自相关制度的缺陷。治理不作为现象需要针对不同原因进行系统性的治理。公务人员主观方面的因素主要包括政治品质、职业道德、工作作风、工作能力、法纪自律等多个方面。缺乏心系群众为民服务的政治品质和尽职尽责的职业道德，具有官僚主义和敷衍懒散的工作作风，不能胜任工作任务的差劣能力以及淡薄的法纪责任自律等，都将致使公务人员不作为。针对公务人员主观方面的原因，要加强政治素质和政治立场要求，将积极履职提升到对党和人民忠诚的高度，作为严明的政治纪律和政治规矩

5、提出要求，使之具体体现到对党的理论和路线方针政策的坚决贯彻和以人民利益为根本出发点和落脚点的扎实工作上。同时，还应当从强化职业道德、改变工作作风、提升工作能力、促使法纪自律等方面采取有效措施。对此学界和实务部门已有较多研究，提出过许多有益的治理对策。除公务人员上述主观方面的因素之外，来自目前相关制度的一些缺陷也是诱发其不作为的重要客观因素，涉及一系列制度机制的改进，而这类问题尚未得到充分关注和深入研究。本文试就这些诱发公务不作为的制度缺陷加以分析，并提出改进的思路。二、诱发公务不作为的制度缺陷分析（一）重事后问责轻防范、监

6、督的制度构造不作为并非一种新的违法现象，但公务人员由过去更多发生的滥用职权、超越职权、违反法定程序错作为、乱作为、违背科学规律的蛮干转变为现在较为常见的不作为，这与对两类现象防范制度的建设不同步有很大关系。对于公务人员的违法乱作为，除了严格惩处之外，现已逐步建立、完善了一系列防范机制。如官员政绩考核制度取消了单纯GDP导向和面子、形象工程，建立了重大决策的公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论的程序制度，实施了行政处罚的裁量基准制度等，这些都是促使公务人员不愿乱作为、不能乱作为的基础性重要防范制度机制。而对于公

7、务人员的不作为，目前虽实行了相当严格的党纪政纪追责，但在防范制度建设方面还相当薄弱。它主要表现为缺乏公务催告、公务巡查以及公务动态报告等基础性制度。这类制度缺失体现了制度构造上的不完备，它也是不作为现象未能得到有效遏制的重要原因之一。（二）原初责任的配置欠缺科学合理在法理学上，公务人员的法律责任分为原初责任和后果责任。原初责任也称第一性责任，是指法定应当履行的岗位职责与义务；后果责任也称第二性责任，是指公务人员未履行第一性职责与义务时，必须承担的后果责任，如法律上的强制及制裁或其他不利后果。原初责任的设计和配置不科学合理，

8、对公务人员不作为的产生具有直接影响，因为岗位职责不清晰有可能致使他们不能明确应做什么、谁应当做，或者岗位职责分配有误致使他们“理所当然”地不予作为。原初责任的配置欠缺科学合理主要表现为：1.宽泛模糊的领导责任“领导责任”已频繁出现于法律规范、党和政府重要政治文件以及大量规范性文件之中，但并没有统一的概念