钱忠好管理世界文章：中国农地保护：理论与政策分析

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1、中国农地保护：理论与政策分析①本文是江苏省哲学社会科学研究“十五”规划基金项目《中国农村土地制度：已有的经验及其政策启示》（项目批准号：D3—206）专题研究成果之一。本文写作中曾得到复旦大学张军教授、南京农业大学曲福田教授、中国人民大学严金明教授、中国国土资源部戴银萍博士、中国科学院南京土壤所郭川博士后的指点，在此一并致谢！当然，作者本人对文中观点负有全部的责任。钱忠好（扬州大学商学院经济学系，225009）内容提要：基于净收益最大为基础的土地资源利用私人最优决策与社会最优决策的不相一致是政府实施土地利用干预政策特别是农

2、地保护政策的重要原因，但农地保护政策体系内含的不完全性往往导致政策失灵。实施积极的农地保护政策是中国政府基于现实条件的理性选择。但是，以耕地总量动态平衡、土地用途管制、农地征用管制为主要内容的农地保护政策尽管对保护我国有限的农地资源起到了一定的积极作用，但并没有达到预期的政策目标，其原因就在于农地保护政策目标出现偏差及农地保护政策执行具有不完全性。要切实实现土地资源的社会最优配置，就必须在理顺国家经济关系的同时，采取诸如修正农地保护政策目标、完善农地保护政策执行合约、强化农地保护政策执行机制等措施。关键词：农地保护，市场失

3、灵，政策失灵前言民以食为天，土为农之本，有限的农地资源不仅是重要的生产资料，而且是人类生存和发展的基础，能否保有足够数量的农地资源直接关系到一个国家能否实现社会经济的可持续发展。特别地，对于我国这样一个人口众多、人均农地水平较低的发展中国家，采取必要的农地保护政策无疑具有更加重要的意义。纵观人类土地利用的发展史，一个客观存在的事实是：随着社会经济的发展，大多数国家普遍采用土地利用干预政策，特别是适度的农地保护政策（刘书楷，1998；吕萍，2001；张安录等，2001；黄贤金，2002）；同时，另一个不争的事实是，许多国家农

4、地保护政策的实施并未达到预期的目标（钱忠好，2002）。以中国为例。为切实保护有限的耕地资源，中央政府一直将农地保护作为一项基本国策，近几年来更是三令五申，要求各地加强土地管理，节约用地，制止乱占耕地，并在修订的《土地管理法》中特别强调耕地总量动态平衡制度、土地用途管制制度、土地征用管制制度。尽管说这些措施的实施在一定程度上有助于保护耕地，但政策运行结果与预期的政策目标仍有一定的差距。1997年是国家冻结土地非农占用审批、加大耕地保护力度、执行耕地总量动态平衡政策的第一年，但1997年我国耕地动态平衡的目标仍未能实现。19

5、97年全国因建设占地、农业内部结构调整以及灾毁共减少耕地693.5万亩，因开发复垦和土地整理新增的耕地只有489.7万亩，增减相抵，一年中耕地损失达到203.8万亩（侯东民等，2000）。尽管理论界充分肯定了农地保护的积极意义（刘书楷，1998），讨论了耕地变动对经济发展的贡献（LiXia,1999），探讨了农地保护的动力机制(付梅臣，1997；张安录，1998；侯东民，2000；陈印军，2000；钱文荣，2001)，并从经济的、行政的、法律的角度提出了一系列的政策提议（秋林，1997；曲福田等，1998；郑振源，2000

6、）。然而，现有研究对上述事实缺乏有说服力的解释和说明。显然，对其进行理性的思考，分析其存在的经济学原因，无疑有助于我国政府采取更为有效的农地保护措施。本文利用外部性理论，从土地资源私人配置和社会配置不一致的角度研究政府农地保护的发生机制；在此基础上，研究农地保护的运行机制，分析农地保护政策失灵的原因所在；进一步地，对现行中国农地保护政策进行深刻的反思，探讨政策失灵的具体原因；最后是简要的研究结论。14一、土地利用私人决策与社会决策的张力：一般分析土地作为一种稀缺资源，其稀缺性就在于它无法同时满足社会经济发展的所有需要。设土

7、地资源总量为K，且存在稀缺特性，土地资源主要有两大用途：农业用途和非农业用途；设农业用途和非农业用途的土地资源（简称农地和非农地）数量分别为k1和k2，净收益分别为NR1和NR2，边际净收益分别为MR1和MR2，并为本用途土地利用水平的函数，且遵循土地报酬递减法则；假设土地资源可以在两用途之间无障碍地转换①实际上，土地资源的自然属性具有差异性，不同用途对土地也有不同的要求。但是，为研究问题方便，并考虑到适合农业用途的土地大都能适合非农业用途，因此我们作这样的假设。进一步地，即使存在不同用途转换上的困难，也可以通过土地用途转

8、换成本加以反映，并不影响研究结论。。要实现土地资源最优化配置，必须满足下列最优化条件：MaxS=NR1+NR2s.tk1+k2≤KNR1=f(k1)NR2=f(k2)显然，当且仅当MR1=MR2时才能使净收益之和达到最大。土地资源两用途配置见图1。农业　　　　　　　　　　　　　　非农业