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1、基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想基本农田分级保护政策体系构想第6卷第1期2006年3月南京农业大学(
2、社会科学版)2006.6(1)JottmalofNanjingAgriculturalUniversity(SocialSciencesEdition)VOL.6.N0.1Mar..2o06基本农田分级保护政策体系构想王万茂,李边疆(南京农业大学公共管理学院,江苏南京210095)摘要:从系统管理的角度将全国优质的耕地资源划分为国家,省,市,县四个级别的基本农田保护区,并设置相应机构实施分级管理.同时,以此为框架,从规划管制,制度建设和经济激励的三个角度对基本农田分级保护政策体系的机制设计进行了探讨,以求为我国未来的基本农田保护政策完善提供借鉴.关键词:基本农田;分
3、级保护;政策体系.中图分类号:17321.1文献标识码:A文章编号:1671—7465(2006)01—0001—05一,问题的提出基本农田保护是我国应对人地关系紧张,确保粮食安全的战略举措,事关国民经济和社会可持续发展的大局.基本农田保护政策作为切实贯彻这一举措的主要手段,也是我国农业政策的核心内容.但近年来,随着经济的快速发展和城市化进程的急速推进,耕地资源大量流失,基本农田保护政策也出现了不同程度的失效,这难免会影响这一举措的具体成效.因此,认真研究与完善基本农田保护政策,切实保护基本农田数量和质量,对于稳定农业生产,确保粮食安全都具有重要的现实意义.在我国”
4、基本农田”一词的提出,可追溯至1963年黄河中下游水土保持工作会议上关于”建立旱涝保收,产量较高的基本农田”的决议.此后,基本农田保护作为”切实保护耕地,稳定发展农业”的主要措施[]埘鹊,经过几十年的发展逐渐形成了以《基本农田保护条例》为主干的政策保护体系,并在基本农田保护实践中发挥了重要作用.但近年来随着地方政府博弈行为的增多,基本农田保护政策出现了不同程度的失效.具体表现为,地方政府出于经济利益考虑,往往难以接受上级指标,常是凑足面积,甚至优先把苇塘等荒地考虑到基本农田保护区内,致使基本农田保护流于形式【2J.究其原因,理论界认为主要有两个方面.一是基本农田保护
5、比较利益较低,缺乏经济激励-3;二是基本农田保护政策体系很不完善,缺乏操作基础,主要表现在概念体系模糊,政策缺乏可操作性等[.据此他们提出,在行政体制方面应充分完善基本农田保护制度及目标责任制,严格土地利用总体规划管理,加强产权制度改革[7-8J,在城乡结合部设立农地发展权;在经济方面,充分利用财政和税收手段建立保护基本农田的经济制约机制[10J,设立基本农田保护基金;在法律方面,加强基本农田保护相关法律法规的建设等L6J.从理论层面来看,上述研究不仅丰富了基本农田保护的理论内涵,而且为基本农田保护政策体系的完善提供了新的思路.但从实践层面来看,这些研究观点过于分散
6、,缺乏统一的目标核心与操作平台.根据公共政策理论,当众多政策目标在不加科学组合的情况下独立采取政策手段时,很难产生预期成效.本文拟在上述分析的基础上,通过构建数量一质量一区位三位一体的基本农田分级保护政策体系,为上述政策建议提供统～的操作平台,以求为我国目前基本农田保护政策的完善提供借鉴.收稿日期:2005—10—26基金项目:国土资源部”基本农田保护制度建设研究”课题作者简介:王万茂(1937一),男,南京农业大学公共管理学院教授,博士生导师,中国土地学会副理事长;李边疆(1一),男,南京农业大学公共管理学院博士生.南京农业大学(社会科学版)第6卷二,基本农田分级
7、保护政策体系的构想“基本农田分级保护”是系统管理学中”分级管理”思想在基本农田保护实践中的具体应用.按照系统管理学原理,要想对复杂的系统实施有效地管理与控制,必须使管理体系与系统组织结构相匹配,即采取分级管理模式.这种”分级管理”的思想早在1994年就得到我国政府的认可,《基本农田保护条例》第十三条明确规定”划入基本农田保护区的耕地可分两级”.但此后随着基本农田保护形势迅速变化,这种单纯对数量进行分级的缺陷很快阻碍了它在基本农田保护中的进一步深化.本研究拟从区域生态系统的角度将数量一质量一区位三位一体的保护思想融入基本农田保护政策,重新搭建分级保护政策体系框架.
