美国地方金融监管及启示——来自佐治亚州的案例

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1、美国地方金融监管及启示——来自佐治亚州的案例谭力（审计署金融司）韩昀（河北省审计厅）田甜（审计署郑州办）周开山（浙江省宁波市审计局）摘要：2007年以来的金融危机暴露了美国金融监管中的缺陷，大量文献对美国宏观金融监管等进行了研究，提出了各种应值得重视的教训。但值得注意的是美国虽然是金融危机的中心，但并没出现银行挤兑，也没有出现重大的社会经济动荡，其金融业在联邦和州监管部门的帮助下，通过市场化方式并购或重组，能够迅速地恢复其经营的活力，目前这方面的研究还不多见。本文以美国东南部佐治亚州为例，对其地方金融监管部门的基本情况、近年来实施监管的具体情况以及金融危

2、机对佐治亚州冲击的情况进行了研究，提出由于佐治亚州对城市化进程中大量资本进入银行业未进行控制，对银行业资产过度集中于房地产开发领域以及高风险经营活动缺乏逆周期的监管，导致该州大量银行在金融危机中经营失败而被关闭。但该州在危机后积极强化监管，对发现问题的机构进行严肃处理，一旦发现机构存在资不抵债或流动性枯竭，甚至存在不稳健或不安全经营状态时，果断与联邦存款保险公司共同对金融机构予以关闭，将单个金融机构的风险及时化解和处置，避免出现系统性或区域性金融风险。通过总结该州上述正反两方面经验，结合我国当前地方金融管理的实际情况，提出了明确地方金融监管权责、整合充实

3、地方金融监管资源、维护地方金融监管独立性以及加强日常监管与风险预警处置的有效结合等政策建议。关键词：地方金融金融监管金融危机一、引言什么是地方金融机构？从审计管辖权的角度看，由地方审计机关负责进行审计的金融机构，这个概念主要从金融机构国有股权权属角度进行划分，但这种概念划分排除了地方的民营金融机构；从金融监管部门管辖权角度看，由于我国实行大一统的金融监管体系，金融机构基本都被纳入中央金融监管部门的范围，除了小额贷款公司、融资性担保公司以及由地方政府自行批设的农村（民）资金互助合作社（未纳入银行业监督管理部门监管范围的合作社）等。但无论从哪个角度看，在我国

4、中央金融监管机构管辖范围之外还存在着一些应由地方政府负责监督或管理，并承担风险处置责任的金融机构或准金融机构。而且随着金融改革的发展和深化，各类地方金融机构不断发展，为地方提供金融服务的既有城市信用社改制的商业银行，又有农村信用社改制的农村商业银行和农村合作银行，还有创新的村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、农村（民）资金互助合作社等等。这些金融机构在壮大自身的同时，为支持地方经济发展，服务“三农”，以及为所在地方公众提供多样化金融服务等方面都发挥了积极的作用。在探索和发展地方金融的同时，中央政府将机构的监管权力和责任交给了地方政府，但地方金融监管体

5、系建立和完善的步伐远远落后于地方金融机构在巨大市场需求引致的发展速度，甚至一些地方金融管理部门也没有将其功能定位为监管机构，普遍存在监管主体缺位、监管资源匮乏以及监管理念和技术手段落后等问题。在这种监管环境下，一些地方金融机构为追逐利润，参与到非法吸收公众存款、高利转贷、骗取贷款、超范围经营等违法经营活动，以及由于内部控制薄弱导致内部人控制、经营人员挪用客户资金等情况，对公众利益和地方经济金融稳定造成较为严重的影响。审计机关作为国家治理的重要组成部分，维护金融安全、防范金融风险是国家金融审计的应有之义。温家宝总理在今年全国审计工作会议上也提出了要守住不发

6、生系统性金融风险和区域性金融风险的底线。因此，如何推动地方金融监管体系的建立健全问题已经迫在眉睫，需要各级审计机关进行认真研究和深入探索。自1929年大萧条以来，美国的金融业经历了多次危机，但都未对整个金融体系和实体经济造成毁灭性的影响，而且在每次危机后尽量保护公众的基本权益，保持社会稳定，并使其金融体系更为完善和稳健。从现实情况上看，美国每年都有很多金融机构关闭，但这些单个金融机构的经营失败既不影响社会稳定，对实体经济的冲击也比较有限，一定程度上还促进了市场中金融资源的优化配置。而我们目前对地方金融业（包括地下钱庄、非法集资以及民间借贷等非正规金融活动

7、）由于监管不到位、处置不及时，往往要到金融机构（或非法经营金融业务的机构）无法继续履行对公众等债权人兑付责任，也无法通过市场化方式承接处置时，才由地方政府或监管部门介入，并通过地方财政支付或中央银行再贷款等耗费大量公共资源的方式维护经济社会稳定。因此，我们在研究美国发生金融危机的原因和教训的同时，也要研究其在地方金融监管、风险防范和化解机制等方面的经验，为我国构建有效的多层次的金融监管体系提供借鉴。美国金融业实行的是双线多头监管模式，即联邦和州两个层次，根据法定权限和金融机构性质分由不同监管部门实行监管，长期以来跟踪和研究美国联邦金融监管的论文很多，而专

8、门研究州金融监管的论文相对较少。因此，我们充分利用本次培训机会，近距离观察和接触