新时期从战略高度认识路网统筹发展问题

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1、新时期从战略高度认识路网统筹发展问题摘要：随着社会经济发展，公路发展形势与需求不断深化，公路发展面临的主要矛盾和收费公路实施背景在变化，使得公路网发展战略、收费公路政策面临着重新审视和定位选择。基于此，李盛霖部长提出了“两网”建设发展战略构想，本文在剖析“两网”基本内涵基础上，从深化认识、统筹规划、完善法律、强化制度等角度进行分析，提出了具体建议意见。一、引言自上世纪80年代国家实施收费公路政策以来，通过筹集社会资金发展公路事业，有效缓解了政府财政资金不足的难题，加快了公路建设步伐，改善了公路运输环境，极大促进了社会经济发展。但与此同时也出现了不

2、容忽视的问题：收费公路总规模偏大、结构不尽合理；收费标准偏高且不统一；收费公路管理体制多样，行业监管难度大；收费公路改扩建和退出制度设计不完善等。目前，如何确保路网发展建管养资金以满足畅通、高效、安全、绿色的通行服务考验着各级交通主管部门。特别是燃油税改革和政府还贷二级路收费站撤销后，改变了公路建养资金来源，使其面临更大的不确定性。面对公路发展新形势和路网发展中出现的新问题，迫切需要从公路设施服务社会福利最大化角度进行战略思考，谋求路网建管养和改造升级的可持续发展之路。2009年李盛霖部长提出，积极探索建立高速公路与普通公里统筹发展的新体制，逐步

3、形成以高速公路为主体的收费公路网络和以普通公路为主体的不收费公路网络（简称“两网”）。针对这一统筹路网发展的战略构想，在剖析两网内涵基础上，从深化认识、统筹规划、完善法律、强化制度四个角度提出建议或举措。二、“两网”内涵认识统筹“两网”的发展理念是适应未来路网发展需求的新思路，最终目标是通过统筹两网发展规划、制度和资金安排，在兼顾效率和公平的原则下，统筹提供居民基本出行需要和满足高层次出行要求的公路通行服务，实现公路事业可持续发展。在此发展理念下，应坚持大力发展不收费公路，适当发展收费公路。在收费公路体系中，占主体地位的应是集中于主要干线通道，为

4、经济社会发展提供快速、便捷、舒适、安全的差别化高端运输服务的高速公路；不收费公路体系是我国公路网的绝对主体，由农村公路和大部分普通国省干线公路组成，覆盖所有城乡，为经济社会运行提供均等化和普遍交通服务。三、深化认识，引导路网发展谋于变，变则通。引导和促进未来路网健康可持续发展，首先要适应新形势，深化认识，积极转变发展理念，站在路网统筹发展的角度，重新审视现行的收费公路政策，积极从三个认识转变：（一）从筹集公路项目建设资金向统筹整个路网建养资金转变我国最初设立收费公路政策基于“贷款修路、收费还贷”，目的是筹集公路项目建设资金。目前，高等级公路建设已

5、由建设为主，转向了建设与运营养护管理并重的时代。实施收费公路政策筹措资金，不仅要用于公路建设，更要注重已建路网的养护管理。《收费公路管理条例》的统贷统还政策为统筹路网发展提供了思路，下一步要拓宽统贷统还项目范围，为两网公路发展提供有力的法律支撑。（二）从强调当期收费行为向注重代际公平原则转变原收费公路收费期设置是按照政府还贷路还清贷款，经营性公路还清贷款加一定利润，最长不超过20年和30年，导致收费公路建成后的收费期与发挥效益期不匹配，带来两个问题：一是当代使用者为下代人使用公路支付通行费；二是当代投资者为下代使用者垫付建设资金。有违“谁受益、谁

6、负担”的原则，造成代际不公平。而国外普遍采用了长期险、低标准的收费模式，如澳大利亚收费期45年，加拿大100年，英国53年，美国99年，甚至有匈牙利、土耳其等不设定收费年限长期收费。这样不仅摊薄了收费期内使用者的成本，也使付费者与使用者在长期内更趋于统一，从而体现公平。（三）从单一筹措资金向调节交通流量等功能目标转变对部分路段实行收费，作为调节主要通道交通量、优化通道资源配置、促进公共交通发展的有效手段，被越来越国家重视。如英国和新加坡采取收费政策缓解城市拥堵问题；美国通过实施收费调控交通量以减少私人交通；葡萄牙里斯本像伦敦一样向进入市中心车辆征

7、收交通拥堵税。此外，社会热议的降低通行费费率问题也要审慎对待，这将强化高速公路的弱排他性，助长“搭便车”动机：一是导致因交通量急剧增加而致使道路不堪重负，通行服务品质下降；二是搭便车群体涌现将使全体纳税人整体公共服务代价增大，造成社会福利损失。广州亚运会叫停公交地铁免费就是铁证。四、统筹规划，指导路网发展引导行业发展，统筹是基调，规划是龙头。需要抓好两件事：（一）抓好“两网”规划目前，国家《高速公路网规划》《农村公路建设规划》及五年交通规划，以及地方的区域五年交通发展规划，都是按行政等级、技术等级视角，从规模里程、路网密度、规格等级、资金筹措等角

8、度进行设计。这种规划体系不能适应“两网”建设发展需要。首先，不能体现推进“两网”统筹协调的原则，无法对“两网”下的公路规划、建设、运营、