美国印第安人保留地制度现状研究

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1、美国印第安人保留地制度现状研究[内容提要]作为一种制度安排，美国印第安人保留地制度主要不是通过政策宣示的形式建立起来的，而是通过美国国会的立法、美国各级法院对国会有关法律法令的解释和诉讼裁决形成的。因此，考察美国印第安人法就构成了研究印第安人保留地制度的主要途径。本文对美国印第安入法中关于美国联邦政府与印第安人部落之间的权力划分，印第安人保留地所拥有的刑事及民事司法权、印第安事务署在印第安人保留地制度中的独特地位等问题进行了考察，得出结论认为，美国赋予印第安人的有限自决在本质上与联邦政府对印第安人的所谓“托管权”存有内在矛盾，这一矛盾决定了美国印第安人保

2、留地制度不足以解决困扰美国政府长达200多年的“印第安人问题”，也决定了印第安人时至今日仍然无法有效地行使自己的自决权。如果美国政府无法在印第安热的自决权与联邦政府的“托管权”之间寻得一个恰当的平衡，这一问题仍有可能继续困扰美国政府。　　关键词：美国社会种族印第安人保留地制度　　　　一导言　　　　截至2005年，美国共有联邦承认的印第安人部落(FederallyrecognizedIndiantribes)561个，保留地(reservations)275个，这些保留地分布在美国的26个州。根据美国2000年的人口统计数字，自称为印第安人的美国人超过24

3、7万，占美国总人口的0.9％，而这一数字在1996年为230万。在印第安人中，有500多个部落的人口不足1万人，只有四个部落的人口超过这一数字。其中，人数最多的两个部落是切诺基部(Cherokee)与纳瓦霍部(Nayajo)，这两个部落的印第安人数占1990年全美印第安人口的约28％。就印第安人在全美的分布状况来看，他们主要集中在密西西比河以西的地区，25％的印第安人集中在西北部，其中加利福尼亚州是美国印第安人口最多的州，紧随其后的是俄克拉何马州、亚利桑那州、新墨西哥州。　　印第安人保留地的面积总共为5570万英亩，约占美国总国土面积的2.4％。“在这2

4、75个印度安人保留地中，既有联邦保留地，也有州保留地，其中州保留地主要集中在东部，以纽约州最多；而联邦政府保留地主要分布在西部。印第安人保留地在面积上相差甚远，其中面积最大的保留地为俄克拉何马州的纳瓦霍部落领地，面积为15.4万英亩，最小的保留地面积仅为100英亩。而且其中相当一部分土地是由非印第安人所有，甚至许多保留地上印第安人完全被非印第安人所“包围”，这就是“印第安人保留地的幻象”。　　长期以来，保留地上印第安人的生活水平和生活质量远落后于进入城市的印第安人。尽管进入20世纪以后，印第安人的平均寿命有了明显的提高，然而由于缺乏医疗设施、生活水准低下

5、及酗酒、吸毒等现象泛滥，保留地上的印第安人人均寿命只有美国白人平均寿命的2/3。在印第安人保留地，失业率极高。2003年，印第安人合格劳动力中的失业率达到了49％，约为美国全国平均水平的10倍；在多山地区的印第安人保留地上，这一数字甚至高到70％；即使拥有工作却仍然生活在美国卫生贫困线以下的印第安人有32.5％。因此，有美国学者感慨：“红种人(对印第安人约定俗成的称谓)仍然是我们国家中最为贫困、经济条件最为凄惨的一群人，他们的生存处境不仅与其他美国人相去甚远，而且与城市贫民窟中生活的人比起来也相形见绌。”　　事实上，印第安人在当前美国社会中的经济与社会处

6、境，所反映的不过是美国为印第安人事务所设置的制度框架――印第安人保留地制度所存在的内在矛盾。作为一种制度安排，美国印第安人保留地制度已经存在了一百多年。截至目前，国内关于美国印第安人问题的研究或者从政策和文化角度出发、或者从历史与社会角度着眼对美国印第安人问题做了宝贵的探索，这些研究成果为我们了解美国印第安政策的发展轨迹以及印度安人在美国社会中的命运提供了难得可贵的借鉴。②本文试图从法律角度，对印第安人与美国联邦政府之间的权力划分、印第安人保留地上的司法权以及印第安事务署在该制度中的特殊地位等问题进行考察，以勾勒出当前美国印第安人保留地制度的基本框架。　

7、　　　二美国印第安人保留地制度的制度框架　　　　印第安人保留地制度的形成是美国政府印第安人政策不断变化的产物。事实上，美国印第安保留地制度(AmericanIndianReservationSystem)的建立并非出于美国政府明确的政策设计，它是19世纪30年代美国政府为了将东部印第安人迁至西部，并将白人社会与印第安人这两个文化类型截然不同的群体隔离开来所采取的措施而形成的③，这一制度在19世纪50－80年代得到了迅速的推广。　　　　(一)印第安人的”自决权”与联邦政府的“托管权”　　自美国宪法产生时赋予联邦政府处理印第安事务的全权以来，美国的印第安人政

8、策几经变迁，州政府也逐渐地介入到一些印第安事务的处理中，但美国国会与联邦政府仍是