关于建立中国无效行政行为制度的几个具体问题

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1、关于建立中国无效行政行为制度的几个具体问题摘 要 虽然最高人民法院有关司法解释中增设了行政诉讼中的确认无效判决，但不能据此认为我国礼已经建立了统一的无效行政行为制度。目忆前，中国统一行政程序法的立法已经开始镎启动，行政诉讼法的全面修正也正在提上瘟议事日程。确立无效行政行为的确认标准和种类，明确无效行政行为的法律后果以综及建立独立的确认无效诉讼制度应当分别ｊ成为未来行政程序法和行政诉讼法的重要吱内容。关键词  无效行政行为 相对蓰人抵抗权 确认无效诉讼 撤销诉讼2子000年3月10日最高人民法院发布的恣《最高

2、人民法院关于执行〈中华人民共和遢国行政诉讼法〉若干问题的解释》第57臣条第2款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：被告不履行法定职责伍，但判决责令其履行法定职责已无实际意舄义的；被诉具体行政行为违法，但不具有蒸可撤销内容的；被诉具体行政行为依法不β成立或者无效的。”《行政诉讼若干问题亦解释》在原有的撤销判决之外，创设新的枉确认判决，这一做法与大陆法系国家把无吼效行政行为和一般违法行政行为区别对待嫌的思路相吻合。但是行政法学界和实务界搛28/28对确认无效判决的

3、适用争议颇大。首先，７确认无效与确认违法之间如何界分？即何胎种情况下法院应当作出确认无效判决？何种情况下法院应当作出确认违法判决？其诏次，如果确认无效判决仅适用于“被诉具棰体行政行为依法不成立或者无效”，[1猴]那么“依法不成立”与“无效”之间又睬如何界分？总之，上述规定并未确立无效行政行为的判断标准和种类。所以，不能犋据此认为我国行政诉讼中已经建立了独立纽的确认无效诉讼制度，更不能认为我国已朝经建立了统一的无效行政行为制度。目前棵，统一行政程序法的立法已经开始启动，嬉行政诉讼法的全面修改也正在提上议事日

4、侗程。笔者认为，确立无效行政行为的确认蛊标准和种类，明确无效行政行为的法律后果以及建立独立的确认无效诉讼制度应当篦分别成为未来行政程序法和行政诉讼法的锟重要内容。一、无效行政行为的确认标瑙准与类型分析无效行政行为的确认标准装实质上是无效行政行为与可撤销行政行为篱的界限问题。对此，大陆法系各国和地区探一般在行政程序法中确立一个原则性的标怪准作为确认的基本依据。如德国的“瑕疵胤重大且明显说”，奥地利的“最低要件标苘准说”，葡萄的“要素加法律列举说”。踺尽管上述确认标准各自角度有所不同，但攵实质内容却基本一致，即

5、以瑕疵的内容或柔形式为考察基准。而“重大且明显说”已明经被越来越多的大陆法系国家和地区所接28/28受，成为许多国家立法或判例中占支配地位的学说。笔者认为，“重大且明显说”斧也应当成为我国行政程序法中确认无效行檄政行为的一般标准。因为它兼顾瑕疵的重大性要件和瑕疵的明显性要件。以瑕疵之竿重大与否为标准，平易而近情理。但对无嗉效行政行为的认定又不能仅仅从行政行为≤的内部要素着眼，而应兼顾其外观要素。跑因为行政行为具有公定力，除明白无效者影外，在未被有权机关推翻以前，一般人均照应遵守。究竟何为无效行为而可不予

6、遵守，唯有从外观上决定。按照该学说，行政崖行为如无重大瑕疵，当然不发生无效问题霾；即使有重大瑕疵，而外观上不甚明白者，亦只能由有权机关撤销之，一般人不能嗦否认其效力。[2]但是，“重大且明御显说”在实践中只能作为一个原则性的确铍认标准，而不能成为可操作的具体判断基准。因此，对于行政程序法而言，除了应汁当抽象地规定“行政行为有重大且明显的瑕疵时无效”这一原则以外，还必须明确为地对无效行政行为的具体情形作出列举规尚定。借鉴大陆法系各国和地区行政程序法碰的有关规定，结合我国的行政法治实践，汰笔者主张在行政程

7、序法中将一些具有特别重大且明显瑕疵的行为纳入无效行政行为岽的范围。这些具有特别重大且明显瑕疵的钭无效行政行为应当包括以下几类：1.诓无权行政行为。28/28在许多国家的行政法中兰，越权是一个极为重要的概念。例如，根舄据英国法院的判例，越权包括：违反自然劂公正原则；程序上的越权；实质越权。一闳切行政违法均适用越权无效原则。[3]法国行政法院判例陆续提出的越权之诉的Л理由有：无权限；形式的缺陷；权力滥用牢；违反法律。其中，行政机关超越其权限范围以外的活动侵犯其他机关的权限，或潦者行使根本不可能属于行政机关的

8、权限，爬称为无权限。[4]在我国，行政诉讼法滓第54条第2项把超越职权列为与主要证侉据不足、适用法律法规错误、滥用职权和鼐违反法定程序相并列的行政违法之一。由于该项规定并未将无权行政行为单独列出篝，所以在司法实践中，某些无权行政行为瀹是作为超越职权处理的。因此广义的超越骟职权包括某些无权行政行为在内。另一方妖面，法律有时又对超越职权的行为规定了玎与无权行为同样的后果——无效。[5]但是，无权行政行