从平衡到平等——论《行政许可法》的法律价值.doc

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1、从平衡到平等——论《行政许可法》的法律价值　行政许可制度作为我国行政领域的一项重要法律规范，在广泛的范围内得以运用，并且关系着行政机关、行政相对人、第三人、整个社会等多个利益主体。随着《行政许可法》在第十届全国人大常委会第四次会议的通过，行政许可的设定、实施、费用、监督、法律责任等都以法律的形式进行了严格的规范，全社会对其重视程度已提到了相当高度。　　《行政许可法》对行政许可的定义是：行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。该定义作为法律条文，客观的描述了行政许可行为的特征，没有也无必要对该行为的性质作法理上的详细阐述，但在法律条文以

2、外对行政许可行为性质进行法理分析却是很有必要的，这关系到如何解读、学习和研究该法律等一系列问题。本文拟从对行政许可性质的法理分析角度讨论《行政许可法》的法律价值。　　一、关于行政许可性质的五种观点及利弊分析　　一是“赋权说”，即认为行政许可是赋权行为，行政相对人本没有此项权利，只是因为行政机关的允诺和赋予，才使其获得该项一般人不能享有的特权；　　二是“解禁说”或“权利恢复说”，该观点与“赋权说”相对，认为应受许可的事项在没有被普遍禁止以前是任何人都可以作为的行为，由于法令规定的结果使此自由受到限制，所以许可是对自由的恢复，即不作为义务的解除，而非权利的设定。亦即许可是恢复相

3、对人权利的行为，而非权利的授予；　　三是“折衷说”，即认为前两种观点并非截然对立，只是认识角度不同。从表面上看，许可的确表现为政府赋予相对人某种权利，称之为赋权行为未尝不可，但从根本上讲，许可不仅是国家处分权力的形式，而且是对原属于公民法人的某种权利自由的恢复，是对特定人解除普遍禁止的行为；　　四是“赋权-限权说”，认为行政许可在性质上具有“赋权”与“限权”双重性质，这种双重性是一个问题的两个方面。对于从许可中受益的相对人来讲，行政许可是一种赋权行为，但对于未经许可或不予许可的相对人来讲则是一种限制和排斥权利的行为。“折衷说”与“赋权-限权说”异曲同工，都主张从不同的角度来

4、认识问题，只是两者的立足点不同。　　五是“验证说”，认为行政许可是对权利人行使权利的资格与条件加以验证，并给予合法性的证明。　　就“赋权说”8而言，该观点最直观的描述了行政许可对行政相对人的作用-使自然人或法人获得了从事某项活动的权利，使这个权利从无到有-然而却忽略了作出具体行政行为的行政主体本身是无权“赋予”相对人权利的。应有权利向法定权利的转化必须借助宪法和法律，许可行为无法赋予相对人某种权利，其作用仅仅在于审查申请人是否符合行使法定权利的条件。　　就“解禁说”来看，其合理成分较多，该观点承认了权利的产生并非来自于行政机关，许可行为只是解除了符合条件者的一般禁止，但这种

5、说法也未触及本质问题，只是较为准确的阐述了行政许可的表现。因而也有学者认为，实际上，赋权说与解禁说并不对立，只是认识角度不同。赋权说强调行政机关在行政许可中的作用，而解禁说强调行政许可中相对人的一面，强调许可是使相对人原受法律禁止的自由得以恢复的过程。本人比较赞成解禁说，但认为只应把解除禁止作为表象以助解释行政许可的本质，这一观点将在下文阐述。　　就“折衷说”而言，是从行政机关和行政相对人的角度分别肯定了“赋权说”和“解禁说”，体现了不同主体产生的不同法律效果，但也不可避免的兼有前两种学说的缺陷。　　就“赋权-限权说”来看，则是以另一个角度-对受益的相对人和其他相对人产生的

6、不同效果方面来解释的，一方的获益必然意味着其他方的受限。但这种说法有一个缺陷，即无法把认可和登记包括在内，认可和登记是对某一事实的官方承认、记录，以便查询，是对已有权利的确认和记载，不存在赋权与限权问题，而在《关于<中华人民共和国行政许可法（草案）>的说明》中已明确将这两种行为涵盖在内，因而这个矛盾似乎无法用“赋权-限权说”来解决。　　就“验证说”而言，首次将权利理论引入行政许可领域，并明确指出，权利的赋予是由宪法和法律来完成的，行政许可主要是审查申请人有无权利资格和是否具备行使权利的条件，不存在“赋予”申请人以权利的问题。该观点对行政许可有了本质上的分析，但似

7、乎缺少总体环节上的衔接，如“验证”的前提是禁止，那么应有权利转化为法定权利后为什么被禁止以及如何被禁止，“验证说”对这些问题都没有一个很完整的解释。　　二、行政许可性质的法理解读　　基于对以上五种观点的利弊分析，笔者认为，对行政许可性质的解读应注意以下几点：（1）、深入根源，经济基础决定上层建筑，这是研究的起点。（2）、利益平衡是法律的重要功能之一，任何法律行为都是在平衡几方利益主体。（3）、抛开对纯粹表象的描述，性质分析本身应有一定深度，不应停留在表面。（4）、理论分析应系统完整，避免总体环节上的欠缺。因此，本人