城乡统筹发展的耕地保护对策研究

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1、城乡统筹发展的耕地保护对策研究中国农业科学院农业经济与发展研究所梁书民朱立志一、城乡统筹与耕地保护的关系2二、我国的耕地保护制度体系与措施3（一）耕地保护制度体系3（二）耕地保护措施4三、发展大城市实现建设占地大节流5（一）城市紧凑增长的理念5（二）城镇化过程中的土地问题9（三）基于耕地保护的城镇化战略9四、开展跨流域调水实现耕地大开源10（一）小开源与大开源10（二）联合调水工程的建设策略12五、城乡统筹与耕地保护的对策建议13参考文献：14一、城乡统筹与耕地保护的关系2二、耕地占补平衡与耕地保护政

2、策32-1、耕地保护制度体系32-2、耕地保护措施4三、发展大城市实现建设占地大节流53-1、城市紧凑增长的理念53-2、城镇化过程中的土地问题83-3、基于耕地保护的城镇化战略9四、开展跨流域调水实现耕地大开源104-1、小开源与大开源104-2、联合调水工程的建设策略12五、城乡统筹与耕地保护的对策建议13参考文献：1415一、城乡统筹与耕地保护的关系改革开放以来，国民经济和城乡社会都得到快速发展，流动人口急剧增加，大中城市发展迅速，许多城市已由城市人口聚集阶段进入城市建成区扩张阶段，人们对城乡统

3、筹发展的关注程度与日俱增。2008年中央一号文件首先提出要按照统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度。2008年10月党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出必须统筹城乡经济社会发展，提出要加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步，成为城乡统筹发展的纲领性文件。2009年一号文件主张推进城乡经济社会发展一体化，加快农村社会事业发展，积极扩大农村劳动力就业。2010年一号文件主张进一步强调要加大统筹城乡发展力度，提出要健全强农惠农政策体系，加快改善农村民生，缩小城

4、乡公共事业发展差距，协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力，是对城乡统筹政策体系的总结和完善。表面上看，城镇发展与耕地保护是一对矛盾。然而，事实并非必然如此，从宏观角度看，城乡统筹与耕地保护为两种手段，但其最终目的是一致的，都是为了促进社会经济的健康发展。只要处理好城乡统筹发展，可以通过合理对策手段彻底解决中国的土地制度问题，从而完成新中国在工业化快速推进背景下的第二次土地革命。当然，我们还必须看到以下诸多问题：一是理论上由于农村建成区人口密度低于城镇的建成区人口密度，在城镇化过程中统筹城乡建设用地可

5、以不引起耕地面积减少[1]，但实际上城镇规划用地往往占用城镇郊区的上等耕地，等质量补偿极难实现；二是城镇扩张造成了大量的城中村现象，改造城中村是实现城镇现代化的必由途径，但城中村改造存在诸如工程量大、移民拆迁数量大、资金需求量大、多钉子户等许多复杂问题；三是流动人口的增加和人口城镇化的发展造成了日益严重的农村空心村现象，虽然整理农村宅基地、适当合并和撤销分散的自然村落可作为我国城镇化过程中保护耕地的重要手段，但农村宅基地变为耕地较为困难，全部整理为耕地的可能性很小。15城乡统筹发展中的耕地保护问题千头

6、万绪，由于篇幅所限，下文只主要从建设占地大节流和耕地大开源两个方面展开论述本文作者的看法。当然，在进行深入分析之前，为了理清思路，有必要对我国的耕地保护制度体系与措施进行一下概述与评论。一、我国的耕地保护制度体系与措施2-1（一）、耕地保护制度体系目前中国实行了世界上最严格的耕地保护制度，该耕地保护制度体系是在城市扩展大量占用耕地，造成耕地面积大量减少的背景下逐步建立起来的。改革开放以来我国城镇化加速发展，耕地保护大概经历了三松三紧。1983-1985年以乡镇企业和农民建房大量占用耕地，导致耕地面积快

7、速下降；1986年国务院发布了《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，并颁布了《土地管理法》，结束了连续三年耕地面积快速下降的局面。1992-1996年，随着上海浦东的开发和各地改革开放的深入，城镇扩张占用耕地现象严重；1997年4月，中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》，提出了基本农田保护、占补平衡、耕地总量动态平衡以及严格控制建设用地规模的用途管制思路。1999-2003年各地开发区迅速扩张，造成耕地面积再次快速下降；2004年国务院下达了《关于深入开展土地市场治理

8、整顿、严格土地管理的紧急通知》，大量清理了开发区，使盛行一时的开发区热大大降温[2]。当前的耕地占补平衡政策成效显著，遏制了耕地面积快速下降的局面，对耕地保护功不可没。但该政策较为僵化死板，需因地制宜，作进一步变通和完善。如2008年6月国土资源部发布《关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》指出，未经国务院批准，建设占用耕地不得跨省域易地补充，耕地占补平衡必须严格限定在本省（区、市）行政区域内。笔者认为由于许多城市和城镇的影响地域超出了本身的行政范围，在各