闭会期间人大代表活动政策调整过程

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1、闭会期间人大代表活动政策调整过程1978年，党的十一届三中全会总结了历史的经验教训，特别是“文化大革命”的沉痛教训，提出了发展社会主义民主，健全社会主义法治，使民主制度化、法制化的任务[1]。从此，人民代表大会制度重新获得了独立化发展的政治空间。发挥人大代表主体作用，保障代表在会议期间和闭会期间依法履职，成为各级人大常委会代表工作的核心内容，也成为加强和完善人民代表大会制度的重要主线。在这个过程中，包括全国人大常委会在内的各级人大常委会，不断地对代表闭会期间活动的方式方法进行着动态的政策调整。笔者拟以1980年至2012年全国人大常委会工作报告为研究

2、对象[2]，描述代表闭会期间活动的政策调整四个时期，阐释其阶段性的特点。整个政策调整的过程，不仅说明了人民代表大会制度在发展路径上的某些重要特征，也反映了我国民主政治发展的长期性、曲折性和复杂性。一、从委员活动扩张到代表活动的时期（1980年至1985年）——政策初始的路径选择5（一）代表活动主体的扩展。1980年至1985年全国人大常委会的工作报告显示，初期的人大代表活动具有零星和非连续的特征。1981年全国人大常委会的工作报告[3]（以下简称某年工作报告）初次提到了人大常委会委员视察，而此后3年的工作报告均未提及。但自1985年工作报告起，开始频

3、频述及人大统一组织的代表视察的情况。这表明经过这个阶段的发展，代表闭会期间的活动作为一项重要的代表工作，已经正式纳入全国人大常委会的日常工作范围中。同时，代表活动也由常委会委员的活动发展到有组织的代表活动，代表活动开始了一般化、经常化和连续化的发展。（二）政策层面的思考和总结。从委员活动扩大到代表活动，也包含了全国人大常委会在开展代表工作上的政策思考和总结。1984年工作报告总结到，“常委会和各专门委员会在制度上、组织上、工作上都还有不少问题，包括人大代表、常委会委员如何进行工作……都还没有很好解决，需要在实践中，逐步研究解决。”1986年工作报告作

4、出了既有初步回答性质又带有进一步思考的表述：“如何加强同代表的联系，发挥代表的作用……还存在一系列的问题，需要在实践中逐步解决。”这些政策思考要到下一阶段，即在1988年工作报告中才能得到进一步的明确。1988年工作报告提出：“加强同全国人大代表的联系，充分发挥代表的作用，是做好全国人大常委会工作的基础。”上述表述确立了开展代表工作的政策路径——通过加强同代表的联系这种手段，来实现代表开展活动、发挥作用这一目的。5当然，从1986年和1988年工作报告的表述中推导出上述政策路径，似乎在文意上还具有某种不确定性。因为从文意上，“加强同代表的联系”和“发

5、挥代表的作用”也可以是并列关系，不一定是手段和目的的关系。笔者给出的支撑理由依旧是由人大常委会报告文本提供的。因为在接下来连续多年的工作报告中，关于人大代表发挥作用的内容都是设置在诸如“加强常委会与代表联系”的标题之下的。这就十分明显地表明了两者之间的关联性，即人大及其机构是以加强同代表的联系为切入点，通过组织开展代表活动，来发挥代表作用。（三）“联系”的隐喻。政策在推进代表开展活动方面，在语用学上选择了“联系”一词。这其实蕴含了政策制定者某种潜在的有意识。因为在人大及其机构的“联系”之下，隐含了一个十分重要的角色问题，即人大及其机构以“联系”的名义

6、推动代表活动，但在代表活动中究竟扮演组织者、主导者、控制者、服务者中的哪种或哪些角色？具体而言，代表活动的启动主体是谁？谁来确定活动的主题、方案、程序和步骤？谁来掌控活动实施的力度和最终的监督效果？这些潜5在的但需要明确的问题，决定了全国人大常委会的代表闭会期间活动政策是向开放性政策（人大常委会和代表在活动的组织中都可以发挥作用）的方向发展，还是向限缩性政策（人大常委会在活动的组织中发挥绝对主导作用）的方向发展。这一问题，全国人大常委会在经历接下来两个阶段的探索之后才会逐步明确。二、有组织的代表活动与代表个体活动并存的时期（1986年至1988年）—

7、—开放性政策的实施（一）代表个体性活动获得较大政策空间。1986年中共全国人大常委会机关党组制定了《关于改进全国人大代表视察办法的意见》，核心内容是将组织代表集中视察改为经常的、分散的视察。1987年工作报告提到视察改革后的实施情况，“一年来，不少代表和委员单独或几个人一起进行经常的不脱产的视察活动……这次会议前夕，全国人大代表进行了十天至半个月的视察活动。视察的具体内容、单位和日期，由代表自行提出，各省、自治区、直辖市人大常委会加以安排。”1988年工作报告对代表视察的特点进行了总结，指出：“每次全国人大会议前，围绕大会即将审议的议题，采取集中与分

8、散相结合的办法，组织代表视察；经常采取小型、分散、灵活多样的方式，利用业余时间或结合工作就地就近进行视察；视