着力解决农田水利建设五大矛盾

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1、着力解决农田水利建设五大矛盾王德福2011年中央一号文件首次聚焦水利，党中央国务院郑重提出，重点突破农田水利等薄弱环节，力争用5到10年时间从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，这意味着我国农田水利建设事业将迎来一轮发展高潮。笔者近年来在各地农村调研，对农田水利问题多有关注，笔者认为，当前我国农田水利建设中存在五大矛盾，如何妥善处理这些矛盾，将决定我国农田水利建设事业的成败。大水利与小水利   所谓大水利就是包括大江大河治理和大型排灌区建设在内的大型水利工程，小水利则是指深入村庄、农田等农民生活空间和生产空间的小型微型水利设施，即水利体系的“最后一公里”。大水利的特点决定了其历史以来即是国家

2、集中治理，但小水利的治理主体却几经变换，经常陷入无治理状况，据统计，我国现有2000多万处小型农田水利设施，但工程设施完好率多数不足50%[1]。大水利和小水利之间的矛盾是农田水利建设中的第一对矛盾，我国当前农田水利的困境，首先就表现为大水利与小水利之间脱节。人民公社时期，国家具有极强的动员能力和统筹规划能力，大小水利建设齐头并进系统发展，从根本上扭转了历史以来我国农田水利设施落后的局面，在全国构造了比较完备、畅通的水利体系。农村改革以来，国家对大型水利工程的建设管理始终高度关注，治理力度未曾松懈，但由于基层政权改革，乡村基层组织和水利管理部门一直进行体制机制调整，小水利的建设和管理出现困

3、难，特别是税费改革以来，共同生产费等涉农收费项目随同农业税一并取消，农民两工义务也随着人口流动难以发挥功能也被取消，小水利建设陷入困境。   为了解决税费改革后包括水利在内的农村公共品供给出现的困难，国家出台政策，寄希望于农民通过“一事一议”等民主方式解决小型水利出现的问题，同时“以奖代补”等补贴政策也为小型水利建设提供了一定的资金扶持。但是无论是一事一议还是财政奖补措施，实践效果均不理想，大量调查表明，在人口流动、农民利益分化的情况下，一事一议很难发挥作用，而各级财政的奖补措施虽然总额不少，但相应于巨大的资金需求，仍是杯水车薪，从全国来看，据统计，中央对小型农田水利设施改造的补助资金年均

4、只有30亿元，而资金需求却在300亿元以上，缺口巨大！[2]。同时，基层水管部门自身运转尚且困难，更是无力进行建设或维修。因此，总体来看，小型农村水利已经成为“弃儿”，形成“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的恶劣局面[3]。   小水利的瘫痪是造成目前农田水利困局的直接原因，小水利是连接大水利和千家万户农田的关键环节，是整个水利体系能够为农业生产发挥作用的“最后一公里”，正是这最后一公里的梗阻，造成了水库有水引不到农田，农田泡水排不出去的灌排困难，对农业生产影响极大。   中央一号文件指出一方面要“实施大中型灌溉排水泵站更新改造，加强重点涝区治理，完善灌排体系”，另一方面也要“因地制宜

5、兴建中小型水利设施”，表明国家已经意识到大水利与小水利之间协调发展的重要性，改变重大水利轻小水利的契机已经到来。工程建设与设施管理   当前农田水利建设中存在的第二个矛盾是工程建设与设施管理之间的矛盾，这是个老问题，一直困扰着我国的农田水利事业。   上世纪八十年代，农村经济制度和乡村治理体制进行重大改革，体制转轨时期责权利处于调整过程，农田水利建设迅速出现严重问题。早在1982年时任水电部农田水利司司长丁泽民就指出“兴修农田水利重要，搞好经常性的维修养护和管理更重要”，由于管理出现问题，当时全国出现严重的破坏农田水利设施的情况，“今后的工作重点是加强管理，巩固现有农田水利建设成果”[4]

6、。为此，1985年国务院办公厅专门转发了水电部《关于农田水利设施管理工作的报告》的通知，要求各地“切实管好用好，充分发挥作用，决不能放松管理，任其遭受破坏”。不过，后来的实践表明，农田水利设施的管理状况并没有得到根本改善。   农田水利设施管理不善，存在一些具体原因，比如分户经营带来的农民行为分散化、自由化、功利化，给监督管理造成客观的困难，乡村治理体制改革造成基层组织治理权能弱化，基层水利体制改革的“精兵简政”和市场化导向，也大大降低了基层水管单位的管理动力、执法权力甚至生存能力。除了这些具体原因外，农田水利治理中重建设轻管理的工作观念和思路，也是长期以来始终没有得到妥善解决的固疾。  

7、 调查发现，由于得不到有效管理，不仅人民公社时期修建的水利设施面临老化破损加剧的问题，而且近年来新建的水利设施也同样破损严重。在农村调查，经常可以看到田间沟渠和堰塘水库中被农民随意丢弃的柴草垃圾堵塞，或者被肆意填充掩埋种植农作物，或者被围堵拦截养鱼养虾，一些排灌泵站无人看守，机器设备被人偷走变卖，于是，系统性很强的水利体系在这些利益驱动的自私行为下被切割变得细碎，难以发挥功能。这些行为不仅存在于历史上修建的水利设施中，还