我国公共领域投资体制改革的基本思路.doc

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1、我国公共领域投资体制改革的基本思路摘　要：本文通过对公共领域投资体制中的两个核心问题：中央和地方关系问题以及政府与社会组织关系问题的分析，指出，中央和地方政府在公共投资中的责任与财力不协调，以及政府过多进行公共领域直接投资是目前我国社会体制建设、社会转型的最大难题，并提出必须通过改革，来建立中央和地方政府在公共领域的责任与财力匹配机制，建立合作伙伴关系，逐步把社会组织培育成公共服务的重要提供者之一。关键词：社会体制，公共领域投资体制，公共政策，社会管理，体制改革，财政体制　　公共领域的投资体制改革是自

2、1978年我国启动体制改革以来剩余的几个关键领域的重点改革之一，必须给予高度重视。因为公共领域的投资体制改革直接关系到社会组织的发育、社会体制的完善和公民社会的形成，更关系到作为社会主义事业四位一体总体布局之一的社会建设目标能否顺利实现。　　我国目前社会体制建设的特点与发展的阶段性有关。本文认为公共领域的投资体制改革是社会体制改革的切入点。在这里，所谓公共领域，是指必须由公共财政负担的领域，或者叫基本公共服务领域，它也是社会建设的基础性工作。现阶段的基本公共服务应当是指在我国社会主义市场经济基本框架已

3、经初步建立但还需继续完善条件下，政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制和提供财政保障来使不同地区居民有机会、有能力、有权利接受主要公共服务，包括医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、基本教育（义务教育）、社会救助与社会福利、就业服务、养老保险，以及保障性住宅。基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性，所以我们说它是社会建设的基础。对于那些公益性弱，可以由市场介入的公共服务，我们暂且将其视为市场领域的问题，本文不予讨论。　　　　一、我国公共领域投资体制的特点及其问题　　

4、　　我国公共领域投资体制的问题主要表现在两个关系的处理上，一是政府间关系，即中央政府和地方政府以及地方政府之间的关系，二是政府与社会的关系。我们把前者认定为宏观体制问题，把后者视为微观体制问题，因为后者基本集中在服务供给的末端。　　6　　（一）宏观体制：各级政府责任不明，政府间财政负担不规范　　　　按照国际上的划分，中国应该是一个单一制国家。当今世界上的许多国家，如英国、瑞典、以色列、埃及、加纳和菲律宾也都实行单一性的政府体制。在单一制国家中，中央政府扮演最终权威的角色。在联邦制国家中，权威是在联邦政

5、府和选区政府之间进行分配。在职权领域内，每个政府在理论上都是至高无上的。不论是单一制国家还是联邦制国家都要处理政府间关系，特别是政府间的财政关系。而且，这种关系非常复杂，在不同的阶段有不同的特点。以美国为例，自内战以来，美国联邦主义的演变至少经历了三个阶段：二元联邦主义、合作联邦主义和新联邦主义。在二元联邦主义中，州和联邦政府在各自范围内的权力是至高无上的。在联邦制国家，联邦政府与地方政府的关系之一是分权问题。我们把责任划分和责任明晰作为单一制国家中央政府和地方政府的关系特征之一。　　从总体上看，我国

6、目前在社会体制建设上面临的问题之一是，中央政府的社会建设目标由于与地方政府实行财政分权，以及双方责任划分不清晰而难以顺利实现。甚至在很多情况下，中央政府的社会政策直接变成了地方政府的社会政策，如基本公共服务均等化。1998年，中央政府正式提出“公共财政”的理念，并把其作为财政体制改革的目标。这意味着在政府与市场的关系上，政府要把关注点放在具有公共风险的领域，从其他不该介入的领域坚决退出；在与公众的关系上，要真正体现以人为本，把公共服务和社会管理作为要务。至此，围绕着公共财政体制目标，政府对财政体制进行

7、了一系列的改革，包括清费正税、取消农业税、预算管理体制改革、财政支出结构调整、新一轮税制改革等等。尽管改革开放以来，财税体制几经改革，但距公共财政的目标还相差甚远。主要表现在中央财政收入占整个国家财政收入的比重在不断上升，但是中央财政支出的比例却在不断下降，形成非对称性财政分权的格局（见表1）。　　[@图头@]表1：2004年全国主要支出大类占预算支出的比重及中央和地方政府分摊比例　　　　　　从义务教育为例。从对云南省调研的情况看，义务教育实施过程中各地财力差异很大，而且由于标准等问题，经济富裕的地区

8、反而得到的转移支付更多。另外，教科书费用由中央财政解决，但是中小学的教学辅导书很多，一般在53元到63元之间，是由个人支付的，贫困家庭很难负担。据调查，“我国的义务教育经费78%由乡镇政府负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%。”①我国完全落实各级政府对义务教育特别是对农村义务教育的投入责任存在诸多困难，处理目前的义务教育“欠债”问题既困难又复杂，家庭贫困学生的资助工作十分艰巨。　　再看公共卫生和基本医疗，我国在公共卫生和基本医疗