农村集体土地所有权制度变革的立法选择.doc

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1、农村集体土地所有权制度变革的立法选择[摘　要]我国在改革开放之初选择农村土地集体所有权形式，实行20多年以来产生了诸多问题。本文通过对几种改革思路进行分析，认为农村集体土地所有权国有化改革和私有化改革同样无法克服很多弊端。而集体土地所有权形式本身是一种兼顾效率和公平的科学的物权制度安排，只要对现行的集体土地所有权制度进行完善，同样可以解决实践中遇到的问题。同时本文还就农村集体土地所有权主体进行分析，对农村集体土地所有权行使机构提出初步设想，以期能对完善我国集体土地所有权制度有所助益。[关键词]集体土地所有权国有化私有化我国目前实行农村土地集体所有权

2、制度，这一制度在立法中的不足以及在实践操作中的弊端已日益暴露出来，并且已经相当地侵及到农民利益。学术界一直以来都以强烈的责任心，敏锐的视觉和高度的热情关注着农村的土地问题。自80年代中期以来，对集体土地所有权制度的变革大致提出三种思路：一是取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；[1]二是取消集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是在坚持集体土地所有权的前提下，完善并确立真正意义上的集体土地所有权。对于农村集体土地所有权中存在的问题，这三种改革思路都有其积极的意义。但我认为，采取农村土地国家所有权形式和个人所有权形式同样无法克服诸多弊端，坚持并完善

3、现行的集体土地所有权制度才是唯一正确的选择。一、对农村集体土地所有权制度国有化改革和私有化改革思路之分析（一）土地国有化思路之分析6对农村集体土地所有权进行改革，实行集体土地国有化有其积极的意义。首先，国有化符合社会主义的本质要求，能够获得我国政治经济体制的支持。我国是社会主义国家，实行社会主义的政治经济制度，而公有制是社会主义的本质特征之一，土地归国家所有就是公有制在农业中坚持社会主义的体现，因此实行土地国有化不存在政治障碍；其次，土地国有化有利于国土综合整治，有利于土地管理和国家对农村经济的宏观调控；再次，实行土地国有化可以避免土地集中难的问题

4、，有利于农业生产的规模经营。尽管如此，但是土地国有化也存在许多弊端：1.从功能分析的角度讲，土地国有化未必能更好地保护农民利益。所谓功能分析就是指我们在创设或改革一项制度时，首先应当考虑这项制度是为了保护谁的利益，是为了解决什么问题而存在的，它应当具有什么样的功能。对于农村集体土地所有权制度进行改革而言，首先应当明确，说到底是为了保护农民的利益，是为了保障农民更好地生存和发展的权利，因而才需要解决农民与土地的问题。只有在这个前提下分析土地制度改革，才能得出正确的结论。我国目前正处于社会转型期，政治体制改革尚在进行中，政府职能模糊不清，政府官员行为的

5、法律界限不明确，依法行政的执法意识淡薄，在这种情况下，将农村土地所有权变为单一国有，极有可能产生两种不良后果：（1）国家的财产不能得到合理的利用，有效的管理和保护；（2）国家随意对农民进行直接干预，忽视并侵害农民利益，使农民的土地所有权利不稳定，从而造成公权对私权的干扰比现在有甚之而无不及。这与农村集体土地所有权制度改革的初衷是完全背道而驰的。2.从改革的可行性来看，国家收购资金和国家管理费用会使改革成本过重，难以实行。土地是农村最重要的生产资料，是农民最基本的生活保障，我国稀缺的土地资源更是承载了九亿农民的生计，土地就是农民的安身立命之本。因此要

6、对农村集体土地实行国有化，必须确保不挫伤农民的生产积极性。纵观各国的土地变革，国有化无谓乎两种方式：（1）国家公权干预，强制性的无偿剥夺。以无偿剥夺的方式国有化，会使国家和农民的关系恶化，极大地挫伤农民的生产积极性，这种方式不可采用。（2）由国家作为买方，以土地的市场价格为对价收买农地归国家所有。以收买方式国有化，从理论上讲是不会挫伤农民的生产积极性的，但是需要巨额的收购资金，根据我国的国情，国家财政是无法承担这笔资金的，退一步讲，即使财政能负担的起，在具体的操作过程中，收购价款能否真正落实到农民手中也颇值得怀疑，故以收买方式国有化因成本过大且落实

7、困难也行不通。另外，如果实行农村集体土地国有化，土地规模就会很庞大，客观上需要设立层层的组织机构，来提高对土地的管理效率，又需要设立相应的监督机构，因为这些土地管理机构和监督机构是非营利性的机构，设立这些部门新增加的费用将以各种形式最终摊派给农民，从而加重农民的负担。这是实行国有化改革的又一成本。尽管土地国有化符合规模经营的要求，但由于当前法律制度不健全，政治体制改革相对滞后以及管理不科学产生的副效应，可能不仅无法使规模效益突显出来，反而徒增经营成本和农民负担，激化社会矛盾。综上所述，农村集体土地所有权的国有化存在很大弊病，不仅由于改革成本过重难以

8、实行下去，而且即使予以实行也未必能使土地效益大大提高，使作为集体成员一份子的农民的权利得到应有的保障，最终难以实现土地改革