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1、浅谈中国农村社会保障法律制度建设 [论文关键词]保障制度;立法理念;立法规划;立法层 [论文内容提要]社会保障制度是现代国家最重要的社会制度之一,以《中国的社会保障状况和政策》白皮书发表为标志,中国特色的社会保障体系框架已经初步形成,但中国农村社会保障制度建设却举步维艰。本文试图从中西法制对比的角度分析产生这种状况的原因,并且一一给出求解之策,以期对中国农村社会保障制度的法制建设有所帮助。 14 社会保障制度是人类文明发展的成果,是现代国家最重要的社会经济
2、制度之一。我国的社会保障制度自改革开放以来不断发展完善,2004年9月7日,中国政府首次发表了《中国的社会保障状况和政策》白皮书,标志着中国特色的社会保障体系框架初步形成。然而,我国农村社会保障制度的建设却举步维艰,原因何在?有观念的、制度的、经济的、体制的等诸多原因,本文试图从法制角度作一阐述,并结合西方社会保障制度的法制及现状对比分析,以期对中国农村社会保障制度的法制建设有所启发。 一、中国
3、农村社会保障制度建设现状 社会保障制度,是指国家为了保持经济发展和社会稳定,对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇危险、面临生活困难的情况下,由政府和社会给予物质帮助,以保障公民的基本生活需要的制度。按照《中国的社会保障状况和政策》白皮书所述,中国的社会保障体系包括社会、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。14 我国社会保障制度自改革开放以来不断发
4、展完善,中国特色的社会保障体系框架初步形成。近年来,我国农村社会保障制度也取得了较大进步。据2007年十届人大五次会议《政府工作报告》:截止2006年“已有25个省(自治区、直辖市)、2133个县(市、区)初步建立了农村最低生活保障制度,1509万农民享受了农村最低生活保障。基本实现了农村“五保”从农民集体互助共济向供养为主的转变。”2008年十一届人大一次会议《政府工作报告》:“2007年已在全国农
5、村全面建立最低生活保障制度,3451.9万农村居民纳入了保障的范围。”但是与城镇相比,农村社会保障制度始终是我国社会保障制度体系中最薄弱的环节。长期以来,占全国大多数的人口享受社会保障支出的比例极低,“从全国社会保障费用支出的情况来看,占总人口80%的农民,只享有社会保障支出10%左右,而占总人口的20%的城市居民,却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看,城市居民是农民的20倍以上”[1]尽管近年来中央加大了对农村社会保障支出的力度,但农村社会
6、保障制度的建设仍举步维艰。以全国最早试点建立农村社会养老保险的烟台为例,1992年该区成为全国第一个全面建立社会养老保险制度的县,从1991年以来,该区参加农村社会养老保险的农民投保人数一直在下降,尤其是1995年和1998年,分别比前三年下降20%和19%。2001年以后,投保人数下降的幅度有所缓和,但相对而言,农民参保所缴纳的保险费额却急剧上升,2001年相对三年前,保险费额上升了49%,2002年则比上年上升15%。从人均缴费额来看,保险费不断上调,
7、从1998年的人均75元上调至2000年的人均135元。但另一方面,人均领取的养老金水平却很低呈下降趋势,由1992年和1993年的人均7.68和87.00元下降至2003年的50.56元。[2]由此可见,即使像烟台这样一个相对发达且农村养老保险试点如此之早、运行如此之久的地区,其农村社会保障制度的建设都遇到了很大的阻力,其他地区则更为艰难。14 二、中国农村社会保障制度建设举步维艰之法制原因 在现代社会,国家制度的
8、安排往往是立法先行,只有通过的形式,具体的制度才能得到有效的执行,社会保障制度也是如此。我国农村社会保障制度建设举步维艰与农村制不健全有很大关系。 1.国家的立法理念导致了我国农村社会保障立法的滞后14 长期以来,我国在很多制度的建设上奉行“城乡分治、一国两策”的思想,由此反映到立法理念上便有了城乡有别、分别制定不同的法律制度的观念。这种理念在社会保障立法方面表现得尤其突出:在新中国刚刚成立、开