我国分税制的完善在于财权与事权的统一.doc

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1、我国分税制的完善在于财权与事权的统一1994年分税制实施之后，我国以极快的速度确立了中央财政的主导地位，走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境，传统的财政包干体制被废止，初步规范了中央和地方财政分配的关系。在此基础上，中央政府的财政收入进入了快速增长的轨道，并一直保持至今。可以说，1994年的分税制较好地调整了中央与省级财政之间收入与支出的关系，但对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定。省以下各级政府的收入划分由省政府自行决定，这就在制度上留下了一个缺口。在利益驱动下，分税制造成的收入上收的效应就难免在各级政府间层层传递，省级政

2、府的财力集中程度不断增大，从1994年到2000年的6年时间中，由16.8%上升到22.4%每年上升一个百分点。市级政府也在效仿，财政收入占到36.5%。2000年地方财政收支相抵，净结余105亿元，而县、乡财政赤字增加。到2004年，省级财政收入占25.9%.地（市）占366%，两者相加占62.5%，。说明实际上财力是在向省、市级集中。　　在财权越来越集中的同时.政府的基本事权却在下移。地方财政收入在总财政收入中的比重，1993年为78%，1994年实行分税制后，即迅速下降，仅为44.3%，此后的十年间一直在这个水平徘徊。而地方财政支出的比重

3、变化很小甚至增大，1990年为68%左右，2004年则微升至75%左右。　　可以看出，通过分税制改革，中央集中了大量的财政收入，约占财政总收入的50%～60%左右，与此同时，中央和地方的支出划分几乎没有发生显著变化，即分税制没有改变中央和地方的事权划分格局。在市场经济条件下，义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责，带有非常强的外溢性特征，全国性的公共产品和服务理应由中央政府提供，政府的基本职能也必须依此来确定。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。　　正是由

4、于各级政府财权与事权严重背离，分税制就无法起到平衡地区差异的作用，更导致了地方政府财源缩减，促使其从预算外寻找收入来源.城市财政主要以出卖土地为自己筹集财政收入，越是东部地区.卖地收入占地方财政收入的比例越高，据周天勇先生的估计，2006年，全国各地的土地出让金加起来有7000亿元左右，大部分没有进入预算。而县乡财政则只能靠收费和罚款来维持。由此，一种新的“二元财政”的格局开始形成。这是近年来我国地方政府行为出现的一个令人瞩目的新变化。越是在农村，越是在农业地区.越是在经济不发达地区，越是基层的小集镇和小城镇，对个体、中小企业的收费、罚款就越严

5、重，甚至让路政、交管、城管等上路收费和罚款，搜刮过路的汽车司机。2006年，地方政府各部门所收的预算外收费和罚款估计高达12000亿元左右。而越是这样做，县乡经济就越是萧条，投资少、创业难、就业机会少，甚至失去了吸收附近农村剩余劳动力的功能，出现了近年来剩余劳动力过度向大中城市转移和流动的现象。财政部有关人士向《凤凰周刊》透露，地方各级政府积累的显性和隐性债务，目前已达到4000多亿元。3　　有一种说法，认为分税制确实把超过半数的财政收入集中到了中央政府的手里，但这并不能说明这些钱都被中央政府自己花了，实际上，其中60%到70%的钱是由地方政府

6、支出的。地方政府的收入占整个财政收入约40%，其支出却占到整个财政支出的60%到70%，中间的差额是由中央政府的转移支付解决的。　　问题在于，现行转移支付存在着体制缺陷，转移支付到了县乡这一级政府很难做到透明、规范。转移支付中有相当一部分是通过专项补助进行的，至于补给谁、不补给谁，补助量的多少，既缺乏严格明确的规定，也不是严格依据事权而定；既没有公开的预算，也不受人大的监督检查，完全由官员个人负责操作，这就难以避免拨款的随意性，也极容易造成县乡财政收入的不稳定、不公正。　　应当明确，基层财政出现的困难和问题，并不是分税制造成的，恰恰相反，是由于

7、分税制不到位。只有完全、彻底的分税制才是我国财税改革的科学与理想的模式。理顺中央财政和各级地方财政的事权和财权关系，至少应遵循以下三个原则：第一，合理划分中央政府和地方政府的事权范围，应该由中央负责的事（职责）就全部收归中央，应该由地方负责的事（职责）就全部下放地方，真正做到各行其是，各负其责。这个问题许多学者都谈过，笔者则强调它的法治性，即在科学划分之后，要由人大常委会审议通过，成为国家的一项法律，不管是哪一级政府，决不能“越界”。　第二，根据各级政府的事权，划分各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定各级政府的财政收入。应按照公共

8、产品的层次性来合理划分各级政府的支出责任和范围，国防、外交等全国性公共产品和服务由中央财政负责；跨地区大型基础设施、环境保护等兼有全国性和地方性公共产