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1、森林采伐限额管理制度的法律思考1前言我国在1985年的《森林法》中即已确定了森林限额采伐制度，虽然该制度的确定在一定程度上改善了滥砍滥伐的现象，起到了保护生态环境的作用，但是在该制度的不断实践的过程中，其弊端也随之出现：一方面现有的森林限额采伐制度并不能最终解决超额采伐、滥砍滥伐的现象；另一方面由于现有的森林限额采伐制度对于非公有制商品林的同样适用，就使非公有制林发展速度缓慢、投资者积极性很难提高，面对这些问题我国许多学者都进行了研究并提出自己认为的解决方案。但是这些解决方案的提出缺乏一定的法理依据，因此很难具有很强的说服力。故
2、本文旨在在总结已有学者所提出的方案的基础上，运用民法物权有关理论以及行政法中有关公共利益理论对各种方案进行论证，最终提出自己的方案设想。2研究概况2.1林木采伐权的法律性质1．用益物权说(高利红,2004)该说认为林木采伐权属于用益物权的范畴。采伐权系权利人在依法取得采伐许可证规定的范围、时间、蓄积量内,按照规定方式采伐森林资源和获得所采伐森林产品并排斥他人干涉的权利,故属于物权;系在他人林地上存在的物权,故属于他物权;其内容在于权利人使用林地并获得所伐林木的所有权,故它属于用益物权。2．准物权说(刘宏明,2004)该说认为林木
3、采伐权虽然具有用益物权的属性，但是其产生与实施过程中贯穿了行政权力，因此其不仅具有用益物权的私法属性，还有一定程度的公法性质，故其应该属于准物权范畴。有学者进一步指出林木采伐权属于准用益物权，既然准物权符合物权的基本属性,那它就应该是一个包括准所有权、准用益物权、准担保权等在内的内涵泛的概念。所以,林木采伐权虽然符合准物权的一般特征,但将其定位在准物权这一层面不够准确,而应该将其定位于准用益物权。3．用益物权与准物权混合说(李宏,2007)采伐权具有传统他物权、用益物权的一些法律属性,系林权之用益类型(森林、林木和林地使用权)之
4、一种,由林权派生出来,具有严格的排他性、财产性和用益性。但由于采伐权的客体森林资源本身的环境公益特性,致使采伐权又不同于传统一般他物权(在采伐权的取得、客体、行使、价值取向等诸方面表现出特殊性),而表现出一些准物权特征,甚至在法源上呈现出某种“公权”特征。2.2森林限额采伐制度的弊端分析可以说对于森林采伐限额制度的弊端的存在，我国的学者可以说是毫无争议的，只是各自的认识角度不同而已，主要有以下几点：1．森林采伐限额的执行困难重重（李俊杰,2005）(1).林木采伐许可证发放不规范虽然《国家林业局关于加强林木采伐许可证核发管理工作
5、的通知》第六条规定：“发证人员要凭省级以上林业主管部门颁发的核发林木采伐许可证资格证书和专用名章发证，严格持证上岗制度。”但是是在林木采伐许可证管理上没有严格执行通知的规定，对发证人员的资质管理不严，发证人员良莠不齐、业务素质低、采伐类型与采伐方式等一些基本概念不清。(2).采伐限额编制依据不合理《森林法实施条例》第二十八条规定，森林采伐限额的编制程序是，全民所有的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木及农村居民自留山的林木以县为单位，根据合理经营和永续利用的原则，提出年森林采伐限额指标，逐级上报
6、。省、自治区、直辖市林业主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡，经同级人民政府审核后，报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每年调整一次。理论上说，各经营单位是根据森林资源规划设计调查的结果提出森林年采伐量的，但是具体的经营单位特别是国有林场，由于其首要的经营目标是发展地方经济及维持本单位的生存与发展，他们更少甚至根本不愿意考虑其经营行为的生态效益，加上现有的体制缺乏促使他们在自己的经营行为中注重生态效益的内在及外在激励，他们显然更倾向于通过多报采伐量来获得经济效益，因此，他们制定并上报的合理年伐量（年采伐限额指标
7、）的科学性、准确性被受到合理的怀疑。(3).伐区调查设计粗放伐区调查设计是林业生产进行采伐作业的设计文件，也是依法发放林木采伐许可证的依据。采伐调查设计应该有具有相应设计资质的调查设计队设计完成。只有准确规范的伐区调查设计才能为伐区采伐提供可靠的采伐面积、采伐蓄积、采伐地点等数据,才能提高采伐管理水平,也是杜绝超证采伐的前提条件。但是在一些少林地区，许多从事调查设计的人员并非林业专业院校毕业，也未经过技术的培训，业务素质较低。(4).凭证采伐制度的执行力不从心由于森林面积太大，结构复杂，执行上述关于伐前设计审批、伐中检查、伐后验
8、收的规定有严格的技术要求，需要太多的人力物力，执行成本太高，基层林政部门几乎无法承受，因此，上述规定在基层实际上很难得到执行。(5).对超限额采伐行为的处罚左右为难在很多情况下，超限额采伐行为也并非是简单的违法、犯罪行为，其背后大都有很多无奈的理由，有的森工企业
