论行政问责对象的权利保障和救济.doc

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1、论行政问责对象的权利保障和救济【摘要】：我国行政问责制在理论上存在概念不科学、内涵不明确等缺点，使得关于行政问责的研究不能深入；在实践中仍有很多不足，尤其是对行政问责对象的权利保障和救济制度严重缺失。因此，厘清行政问责制的概念和内涵对于行政问责制的发展有重要意义。在此基础上，健全行政问责法律体系、完善行政问责程序和拓宽权利救济渠道是对行政问责对象进行权利保障与救济的主要途径。【关键词】：行政问责概念行政问责内涵权利保护权利救济　2003年爆发的“非典”是我国内地全面建设行政问责制的起点。“抗非”初期，卫生部部

2、长张文康、北京市市长孟学农因隐瞒疫情被解除职务，此后又有中国疾控中心主任李立明等一批领导干部被问责。“非典”结束后，全国各地各级行政机关制定了大量行政问责的专门文件，推动了我国行政问责制度的发展和完善，也使我国民主法治建设进程的步伐大大加快。2009年7月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），对党政干部问责的情形、方式、具体适用和问责程序等作了详细的规定。尽管《暂行规定》的问责对象不仅仅指行政领导干部，还包括了党的领导干部，但作为目前中央

3、出台的关于行政问责的最新规定，对我国行政问责制度的发展还是有较大促进作用。　与此同时，不管在理论上还是在实践中，我国行政问责制度均存在诸多问题，不够完善。在理论上，现在通行的行政问责制概念不科学、内涵不明确；在实务中，各级各类行政机关发布的关于行政问责的文件，过分注重于对行政首长的责任追究和义务设置（包括党的文件中关于对行政机关领导干部问责的部分），却忽视了对行政首长的权利保障和救济。这既不利于我国行政问责制度的发展，又容易对行政首长的权利造成侵害。我们很难想象，当行政首长自身权益得不到依法保障的情况下，他们

4、能去依法行政、保护公民的合法权益。因此，在厘清行政问责制概念和内涵的基础上，研究行政首长在行政问责中的权利保障和救济问题，既有理论意义，更具现实价值。　一、行政问责制概念与内涵　本文主要讨论行政问责制中对行政问责对象的权利保障和救济问题，因此，首先对行政问责制概念作科学的界定是本文论述得以进行的基础。一种代表性观点认为，行政问责制是公众对政府进行问责的制度，也就是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任、并由行政人员接受相应处理结果的制度。[1]问责的主体是公众，其对象是政府，其内容是政府一切行为及其后果，

5、方式包括质询、弹劾、罢免和行政处分等。这个概念非常宽泛，几乎涵盖了与行政有关的所有方面，我们姑且称之为广义的行政问责制。广义行政问责制的概念为大多数学者所采纳，但通过分析我们便可发现，广义的行政问责制存在以下三方面缺陷。9　首先，广义的行政问责制与行政监督制的概念极其相近，甚至在某些方面完全重复。行政监督制是指宪法、法律法规规定的有关监督主体的范围、权限、监督的内容、方式及法律效力等方面的制度总称。[2]无论从监督主体、监督范围、监督权限，还是从监督的方式来看，行政监督制概念都与广义行政问责制概念极其相似，内

6、涵几乎是重复的。如果这两个概念重复，则说明广义行政问责制概念是多余的，应当为行政监督制概念所涵盖；如果两者各有所指，那就说明广义行政问责制概念未能与行政监督制区分开来。所以不管从哪方面看，广义行政问责制概念是不科学的。　其次，广义行政问责制概念自身存在逻辑矛盾。这种内在矛盾集中体现在行政问责的主体认定上。一方面，坚持广义行政问责制概念的学者都认为，行政问责是对行政机关及其工作人员各方面工作的质询、弹劾、罢免等以及依法进行的相应处理；另一方面，他们又主张行政问责的主体包括了权力机关、司法机关、行政机关、各级党组

7、织、政协机关、社会舆论和公众等。我们知道，能够对行政机关及其工作人员进行责任追究并予以相应处理的主体必须有法律的明确授权。根据我国宪法和法律法规的规定，能对行政机关及其工作人员追究责任并予以相应处理的只有权力机关、司法机关和行政机关，除此以外的其他主体只能提供线索，或要求上述三个主体进行责任追究，而不能自行作出处理。按照广义行政问责制的观点，凡是行政问责的主体，都有权对行政机关及其工作人员的违法失职行为予以追究并给予相应处罚，而实际上各级党组织、政协机关、社会舆论和公众等不具有直接处理权。这二者的矛盾说明广义

8、行政问责制关于问责主体的界定是不科学的。此外，在行政问责的对象、范围和形式等方面，广义行政问责制也有不符合逻辑之处。　再次，广义行政问责制概念与我国目前行政问责实践明显不符。新中国成立后，我国就有行政问责的实践，改革开放后更是蓬勃发展。这些问责行为都是行政机关依据行政法律规范，按照行政法律程序作出的。“非典”时期，我国曾对上千名“抗非”不力或拒绝执行命令的官员予以惩戒，也都是由行政机关作出决定的。此