投资项目核准制利弊分析

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1、投资项目核准制利弊分析践行七年之久的投资项目核准制，如今深陷无序垄断、程序繁冗与反市场化的泥淖难以自拔。这项旨在让渡决策主体、简化审批流程的政策正走向自我改革的对立面。这是为什么？　　从哈密市区驱车往南，公路两侧平砥的土地上沙砾蔓延，大约五十公里后，厂房、烟仓和穿梭其中的重卡，让一个规模巨大的煤电基地轮廓逐渐显现。这是大南湖，一块名副其实的能源膏腴之地。　　得益于地下丰富的矿藏和东疆门户的区位优势，在这块方圆数百平方公里的土地上，如今已有几十个规模不一的煤电项目进驻。这些背景各异的投资者，与地方政府在资源开发的时机和路径上，形成了资源型城市兴起时典型的政企合作结构。

2、　　今年2月，哈密地区发改委将位于其境内的10家公司11个煤电项目打包上报新疆自治区发改委，要求获得项目“路条”。3月8日，除中煤的两个项目外，其余9个项目均获得了新疆发改委允许开展前期工作的函复。　　但事实上，这些获得允许开展前期工作“路条”不过半年的项目，大多已先期开工甚至临近投产，所谓的前期准入“路条”，只是一道姗姗来迟的通行凭证。　　哈密大南湖是“疆电东送”重镇。早在2003年，鲁能集团便已先期布局大南湖，进行煤矿的勘察、精查和其它配套工作。并在其后的数年时间内，在采煤、发电领域双管其下，截至今日在哈密树大根深，产业规模蔚为大观。　　2010年下半年，国网能

3、源公司对鲁能的煤电产业进行整合，原鲁能集团主营业务随之专注于地产，大南湖各项目亦随之划归国网能源旗下。　　据国网能源大南湖煤电项目一位负责人介绍，该公司一期工程2×300MW电厂项目不日即将运行，为之相配套年产1000万吨煤炭的一号矿井也投产在即。　　然而，据《能源》杂志记者调查得悉，国网能源2×300MW一期项目直至今年3月底才获得国家发改委正式核准，若根据核准申请通过才能开建主体工程的政策规定，该项目明显违规。而为配套所建投产在即的一号矿井，则至今未获最终核准，其所依据的，也不过是去年5月才由国家能源局批复允许开展前期工作的“路条”。　　在投资项目核准制下，上述

4、项目均可被归列于“未批先建”的违规范畴，若严格执行现行政策，不仅国网能源，哈密大南湖乃至国内在建的大多数能源项目，均可适用于“叫停”的惩毖之列。　　显然，问题的主要症结并不在项目方。无独有偶，2009年，一场突如其来的“环评风暴”重创跃进中的西南水电，一时之间，仅金沙江中游，就有华电鲁地拉和华能龙开口两个大型水电项目被环保部高调叫停，其所开具罚单的理由，首罪便是“未批先建”。　　那么，投资者为何甘冒被叫停的风险而不愿按图索骥，先获核准而后开工？所谓的“路条”，又是一个怎样的概念——核心问题在于，中国时下施行的核准制，与这个时代正常的经济节奏之间，又存在着多大的鸿沟？

5、　　多位业内人士告诉《能源》杂志记者，核准制这项旨在让渡决策主体、简化审批流程的政策已越发走向自我改革的对立面，深陷在无序垄断、程序繁冗与反市场化的泥淖中难以自拔。这是为什么？　　审批经济　　核准制，这个面目模糊的行政审批制度，迄今已诞生七年。　　2004年7月，国务院颁布《投资体制改革的决定》，对传统的投资项目审批制度进行改革。至此，自改革以来日渐僵化的审批制寿终正寝，核准制与备案制登上舞台。　　与之相应，国务院同时公布《政府核准的投资项目目录》，对政府核准范围与权限做出规定，强调其适用于“不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目”，范围涉及农林、能

6、源、金融和交通等诸多事关国计民生及经济安全的领域。从《目录》细则上看，能源产业中的绝大多数行业，均适用于核准制。　　所谓核准，意即只要所申报事项符合法律规章条件，原则上都应予以许可，这是对审批制下政府过于强大“裁量权”的一次瘦身。从流程设计上看，企业投资建设实行核准制的项目，仅须向政府提交《项目申请报告》，不再经过审批制时期《项目建设书》、《可行性研究报告》和《开工报告》三个环节。　　不过，核准制被列为重大改革事项，其所指向的改革目标绝非简化流程一项。就能源领域而言，这项体制改革所造成的影响可谓深远。其中最为显著的一个变化是，项目建设的投融资渠道由以财政渠道为主向以

7、金融渠道为主转变。　　与审批制相配套的传统投资体制，亦曾有过初期“拨改贷”的改革，项目建设开始由完全计划经济的无偿财政拨款改为有偿商业贷款。项目建设者拿着相关部门批文后，再找银行贷款，这在当年被戏谑为“跑部钱进”。然而，一哄而上的政绩项目在缺乏问责的情况下，不仅造成投资效率低下，还导致国有银行满库坏账，金融活力气若游丝。　　核准制的适时出现，将投资渠道从较为单一的财政贷款转向更为广阔的资本市场。企业不仅可以从银行获得贷款，还能根据项目愿景，发行企业债券，或由母公司在证券市场进行融资。这不仅缓解了困扰已久的银行呆账，也在资本市场和项目之间，搭建了双向选择的沟通渠道