试论农村公共产品供给体制的改革与完善论文

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1、试论农村公共产品供给体制的改革与完善论文..毕业「内容提要」从运行特征上看，现行农村公共产品供给体制仍然没有突破人民公社时期指令性强制供给的弊端，相对于农民需求的变化，已不适应当前农村社会、经济发展的实际，必须积极进行创新体制的研究。本文结合公共财政学的有关理论，在对农村公共产品尝试分类的基础上，提出了改革完善的思路。一、农村公共产品供给体制的现状现行农村公共产品供给体制是在继承人民公社时期制度框架的基础上建立起来的。在政社合一的人民公社体制下基本生产资料归集体所有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排..毕业，农民只是集体经济组织内的劳动者。由

2、于通过税收等制度内财政手段筹集到的公共资源极为有限（1978年，全国农业税的名义税率为15.5％，实际税率仅为4.4％左右），而且仅限于公社本级，因而制度内公共产品供给不足，人民公社正常运转所需的公共产品不得不主要依靠制度外供给，实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目。以江苏省为例，新中国建国的前30年，全省的农田基本建设大约花了150亿元，其中，国家投资36亿元，社队自筹38亿元，还有70多亿元是农民的劳动积累。人民公社时期，劳动对资本的替代达到了相当高的程度，

3、有的地方甚至因此出现了农业劳动力不足的现象。人民公社的分配制度为这种替代创造了条件。人民公社体制下，劳动收益是在扣除各项费用后以工分为权数分配给成员的。因此，农村公共产品的成本分摊是按两种方式进行的：物质成本由管理费、公积金和公益金支付，从而在总收益中扣除；人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。需要指出的是，由于工分制条件下工分总量的膨胀几乎不受约束，加之人民公社制度对农民自由流动和选择劳动权利的严格限制，农民并不能切身体会到负担的轻重，只是无形中以自己的贫困为代价。家庭经营的普遍推行导致了人民公社制度的最终瓦解。从1982年起开始撤销人民

4、公社，到1985年，全国农村已经建立了9.2万多个乡（镇）政府（包括民族乡镇），82万多个村民委员会，并相应建立了乡财政，人民公社后体制下的“乡政村治”模式已基本形成，农民的身份也随之发生了很大变化。他们已不再纯粹是集体经济组织内的生产者，而是相对独立于乡政府和村委会的农业生产经营者，有自己独立的生产经营权、劳动自主权和剩余索取权。农业基本经营单位和核算单位的变化带来了农村公共分配秩序和分配关系的变革，并进而要求对农村公共产品的供给体制做出相应的调整。然而，由于家庭经营的制度变迁发生在我国社会产生重大转折的历史时期，既缺乏系统的理论准备和制度设计，也不是

5、自上而下有组织、有计划地实施的，这就决定了制度本身的不完善和发展变迁的长期性：家庭经营自下而上的诱致性制度变迁并未能给诸如农业基础设施、农业技术推广以及农村公益事业等公共产品的供给提供有效的制度安排，现行“乡政村治”模式下农村公共产品供给体制仍然只是人民公社时期供给体制的继承。（一）以制度外财政为主的公共资源筹集制度改革后的乡镇政府作为一级行政机构，拥有相应的财权，承担着社区内公共产品供给的责任。按《宪法》的规定，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生和计划生育等工作”，其职责范围几乎涵盖了农村社会生活的各个

6、方面。与其庞大的职责相比，乡镇制度内财政所能筹集到的公共资源显然是力不从心的。事实上，随着国家经济重心的转移，农业经济的比较优势逐渐丧失，农业税收的调节机制进一步弱化，农村的财政力量已大为衰减。如湖北“粮食状元”襄阳县，1991年财政中用于“吃饭”的部分竟高达89.2％，农业大县成了财政穷县。1994年的分税制改革更加剧了基层财政的这种窘迫局面。目前全国三千多个县市中，财政赤字的县市已经超过半数，成为“吃饭财政”，根本没有余力顾及公共产品的生产。在这种情况下，乡镇企业上缴的利润、管理费、国家明令收取的乡统筹费以及各种集资、摊派、捐款、收费、罚没收入等制度

7、外财政收入便成了弥补地方公共财政萎缩的一种体制上的“创新”。村级组织不是一级政权，究竟应该提供哪些公共产品，没有明确的政策界定。现行政策规定村级组织可以对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设、植树造林、购置生产性固定资产和兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养、特困户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业支出；管理费用于村干部报酬和管理开支。村提留既是集体统一经营的经济基础，又是村级公益事业的物质基础，从政策规定的用途来看，属于村级组织提供的公共产品的成本分摊。由以上分析可以看出，尽管现行农村公共产品的成本分摊方式

8、与人民公社时期不同，但从其筹资方式来看，现行体制仍然是公社制度的延续。另外，除了