欧盟边境管理问题的分析、展望与启示

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1、·130·部门法专论欧盟边境管理问题的分析、展望与启示水牛继承摘要：申根制度是欧盟边境管理制度的核心内容。欧盟边境管理从制度设计到运转都是服从于欧盟自由、安全和公正区域建设的需要，当前，欧盟正在深化一体化边境管理。借鉴欧盟边境管理的理念、方式，有益于我国边境管理制度的完善和发展。关键词：申根制度边界边境管理中图分类号：DF932文献标识码：A文章编号：1673—8330(2013)05—0130—10英语中常用“Border”一词来指边境，该词来源于拉丁语“Bordatura”，意思是国家的界限。领土是边境的载体。没有领土，边境无从谈起。④一般认为，边境是指主权国家边界线两边的一定区域。②边

2、境管理是指对边境地区的管理和人员出人境管理。⑧国外有学者认为，边境管理(Bordermanagement)是指在法定口岸的边防检查(Bordercheck)以及在法定El岸之间的边境监管(Bordersurveillance)。@1995年3月26日，7个申根成员国(5个申根原始缔约国加上葡萄牙、西班牙)之间的边境检查正式取消，申根区(neSchengenArea)正式开始运转，这成为边境管理历史上最具划时代意义的重大事件。一、欧盟边境管理制度的法律基础一般来讲，主权国家是边境管理活动的主体。作为一个国际组织，欧洲联盟能否作为边境管理活动的主体存有疑问。在欧共体以及后来的欧洲联盟框架内，成员

3、国间签订的条约即基本立法成为欧盟边境管理活动的主要法律基础。这部分立法主要分成三类，一是综合型基本立法，二是专门型立法，三是欧盟自身颁布的法令。(一)综合型基本立法综合型基本立法是欧盟边境管理法律的核心内容，此类条约主要包括1957年的《欧共体条约》、1986年的《单一欧洲法令》和1993年的《马斯特里赫特条约》以及2009年的《里斯本条约》等历次修改的欧盟基本条约。⑤一般认为，欧共体机构当时取消内部边界的法律依据应是《欧共体条约》第8A条款，，本文系教育部人文社会科学研究青年基金“国家主权视角下的边防管理实践与思考”(项目编号11yjc820085)的阶段性研究成果。[作者简介]牛继承，武

4、汉大学中国边界与海洋研究院博士研究生，中国人民武装警察部队学院副教授。①周鲠生：《国际法》，武汉大学出版社2007年版，第357页。②杨泽伟：《国际法>，高等教育出版社2007年版，第159页。③毛振发：《边防论》，军事科学出版社1996年版，第69、70页；李星：《边防学》，军事科学出版社2004年版，第385、386页。④miceHills，BorderSecu嘶intheBalkans：Europe’sGatekeepers，London：OxfordUniversityPress，2009，P．5．⑤例如《欧洲联盟条约>第3条第2款规定：“联盟应为其公民提供一个无内部边界的自由、安全

5、和公正的区域，人员自由流动得到保障，并确保制定与对外部边界的控制、避难、移民、阻止与打击犯罪有关的适当措施。”《欧洲联盟运行条约》第5编第2章规定了“边境检查、避难与移民政策”。万方数据2013年第5期欧盟边境管理问题的分析、展望与启示·131·在罗马条约中并没有明确提及“取消边境管理”，然而，在条约的逻辑结构中却假定边界分割了市场，进而提出通过在成员国之间消除商品、人员、服务与资本的障碍而构建内部市场。㈣该条款暗示了将取消成员国间的边境管理，这应当是欧共体进行边境管理制度改革的理论原点。但是，条约中没有规定详细的执行计划，似乎所有的一切都应归结于申根5国的强力推进。在随后的欧盟条约修改过程

6、中，这一基本理论判断始终被欧共体、欧盟所坚持。(二)专门型立法这类条约专门就人员自由流动、签证、边境检查、边境监管等关于边境管理问题进行立法，该类条约通常是在欧共体或欧盟框架外生长，而最终被吸纳入欧盟法律框架内。所以，从严格意义上讲，专门型立法是后来才成为欧盟法律的。专门型立法内容主要包括1985年《申根协定》、1990年《实施1985年<申根协定>的公约》和建立进一步警务和司法合作的《普鲁姆条约》(TheTreatyOfPrtim)等。此类条约通过成员国间合作的方式推动了欧盟边境管理制度的构建，根据欧洲联盟的建设目标，上述条约规定的内容先后全部或部分地并入了欧盟条约框架当中，成为欧盟法律体

7、系的一部分。自《阿姆斯特丹条约》开始，欧盟提出要建立一个“自由、安全与公正的内部区域”，这里“自由”的特定含义就是指实现跨内部边境的自由流动，而“安全”就是特指抑制跨境犯罪对欧盟成员国的危害，包含加强外部边境管理的含义。④欧盟需要建立自己的边境管理制度来实现这一目标。(三)欧盟的法令《里斯本条约》第288条规定，经欧盟委员会提议，理事会和欧洲议会依据普通立法程序，可以制定条例、指令、决定等具有普遍约束力的欧盟