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1、政策能力的概念、种类划分及衡量标准 一、引言 很多情况下,关于政策和公共政策的内涵,学者们的认识是等同的.关于政策的定义,戴维伊斯顿认为政策是政府对整个社会所承认的价值进行权威性分配的活动.托马斯戴伊认为政策是政府选择作为或者不作为的一种决定和行动.拉斯韦尔和卡普兰视之为一种含有目标、价值与策略的大型计划.斯图亚待内格尔认为政策是政府为解决各种问题而作出的决定.很明显,关于政策的理解各有不同.关于政策一词的歧义性理解,杰克普拉诺等人在《政治学分析辞典》中作了总结:'政策'有时就被看作是'政府决定'的同义语,不过也常常把它看作是包括有一组或一连串政府行政
2、活动的决定,而不被看作是政府个别行为的单个决定.这里面将政策视作政府的一种权威性行为.而笔者认为,政策与公共政策之间存在着细微的差别: 政策是作为政治体系中的个体作出的决策行为和结果,在这样的政治体系中,包括政府、政党、社团等参与到政治发展中的政治体,可以说这样的政策并不是具有完全意义上的公共性,只有政府由宪法和民众赋予公共权力,行使公共职能,以实现公共利益为其底线. 也就是说,公共政策作为政策的一种,具有政策所具有的特征,所以在本文研究公共政策的能力中,是以政策能力为主,并从中归纳出学者对于政策能力研究的一般性规律.这对于研究公共政策能力具有十分重要的意义. 关于政策能力这一命题
3、的提出,具有代表性且较早的是加里布埃尔A阿尔蒙德等在《比较政治学---体系、过程和政策》一书中关于政治发展和政策能力的建设的讨论,其认为一个结构上分化、文化上世俗化的政治体系,将日益增强其影响国内外环境的能力.至于政治体系事实上是否会扩大其政策行为,则完全是决策联盟一个有意识的选择的问题.也就是说,随着政治体系的发展,其政策能力必然会提高,这样的能力体现为对外界政治体系内外环境的影响能力.正如有学者认为,在阿尔蒙德和鲍威尔那里,政策能力是指政策改变环境的有效程度,它表征着政府在适应和改变环境方面的成功程度.因此,政策能力不是有和无的问题,而只是程度的问题高或低的各种程度. 那么关于政策
4、能力的研究,通过前者的研究和政策科学的内在体系,我们可以大致分为:政策能力的概念解读、政策能力的种类划分、政策能力的衡量标准. 二、政策能力的概念解读 1.政策能力是一种政府能力 国内最早研究政策能力的文章是1996年郭爱君在《政治学研究》上发表的《论政策能力》一文,并在文中明确指出政策输出对于一个发展中的政府具有推动其成长转型的作用.在一个制度化水平较低、体制尚未健全,特别是处于新旧体制转型过程中的政治系统来说,政府的政策输出更显重要,它除了具有以上的作用外,还成为体制确立的先导、弥补体制乏力和填补体制空白的重要方式.因此,政策在现代政治和行政中占有独特的地位,政策能力从而成为政
5、府能力的主要表征.郭爱君认为,政策首先是一种政治行为,是与政治系统的本质相联系的.其次,政策是一种政府行为,或者说政策是社会公共权威的一种行为.再次,政策是一种过程性行为.其过程性首先表现在政策本身是通过一系列相互联系的过程制定出来的.第四,政策是政府或社会公共权威为处理某种社会公共问题或解决某种社会矛盾而作出的选择性行为.因此,政策活动带有极大的主观性,政策质量与政府或社会公共权威的素质密切相关.第五,政策是一种权威性的社会价值分配方案.在这里,社会价值是一个综合性的概念,诸如金钱、物质、财富、名誉、地位、权力等等.在学者眼中,政策行为成为具有公共权威的政府处理社会问题、解决社会矛盾的
6、行为,更是一种权威性的社会价值分配,政策能力成为政府不可缺少的能力. 2.政策能力体现国家能力 有学者指出,政策的有效性与国家能力存在着一定关系,将政策所具有的能力视作国家能力的一种.国家能力是为实现国家职能规范的目标和任务所具有的保证其政策和意志的有效性、维持自身的稳定存在和发展高效治理社会的能量和力量的总和.其认为,理解政策的有效性与国家能力之间的关系需要通过引入产权这一概念.通过政策有效性的改善进而创新和完善产权制度,而政策的创新来自于国家对内部结构的调整,最终形成政策-国家-产权之间的良性互动关系.这里面政策的有效性与国家能力的关系是相互促进的.作为国家能力的主要构成部分,它
7、是由权力统一和结构的完善程度、权力所代表的公共利益的独立程度、公共政策的制定过程、国家政策的贯彻能力和国家对社会价值的影响体现等方面组成的.政策能力在这里体现为政策的有效性,在这样的互动模式中政策能力被视作国家能力的一种. 3.政策能力的界定可以说众说纷纭,对于其所具备的标准更是各有不同,视角的不同自然影响到对政策能力的理解.有学者指出:一国公共权威主体要获得较高的政策能力等级,其政策行为应当同时具备两个要素:一是政策过程的公共性
