乡村建设运动对农村政治结构的影响——对湖南省衡山

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1、乡村建设运动对农村政治结构的影响——对湖南省衡山内容提要：本文通过对湖南省衡山县民国时期“乡村建设”实验的具体史料进行实证分析后认为：自乡村建设运动之后，国家行政权力下沉到乡镇，乡镇实现了行政官僚化；国家通过各种方式加强了对保甲体制的控制，“保”出现了半行政化趋向；传统绅权出现了与基层政权合二为一的趋势；宗族组织开始往经济合作组织方向发展。关键词：乡村建设政治结构乡镇行政官僚化乡村建设运动是中国农村社会发展史上一次十分重要的社会运动。它是以20世纪初中国农村经济日益走向衰落为时代背景，以乡村教育为起点，以复兴乡村社会为宗旨，由知识精英推进的乡村社会改造

2、运动。在这一运动中，由不同的理论流派组织进行的“乡村建设”实验活动，对乡村社会的政治、经济和文化的发展起到了一定的促进作用。本文将通过对湖南省衡山县“乡村建设”实验有关史料进行研究，来具体分析“乡村建设”运动对农村政治结构产生的影响。（一）国家行政权力下沉到乡镇，乡镇行政官僚化，极大地加强了国家的施政能力。湖南省衡山县进行的“乡村建设”实验是根据“中华平民教育促进会”地方建设模式进行的。1936年，经国民政府批准，“中华平民教育促进会”推举该会重要人物彭一湖为衡山首任实验县长，以推行其“乡村建设”理论。彭到衡山后，即成立衡山县地方自治讲习所，召集衡山有

3、志于乡村改革人员进行培训。促进会专员晏阳初、瞿菊农先后到衡山进行实验方案的设计并亲自主持了对实验人员的培训工作。从1937年到1939年共举办了三期培训班，培训了近二百多人。这些班讲授的课程主要有，户籍法要义，现行地方各项法令，地方财政学要义，自治纲要，现行地方自治法规，道路水利及土木行政，教育行政，劝业及公共营业，慈善行政。与此同时，促进会按照在定县进行地方建设经验和衡山的具体情况，设计了“裁局改科”的县政机构改革方案和“撤区并乡”的基层政权建设方案，将原来的55个区改为28个乡镇，并按照新的标准，特别是兴办学校的知识标准，将原来实行“地方自治”时的

4、55个由本地居民选举的区长全部撤换了下来，全部改由县政府通过考试和培训的“自治人员”担任。这28个乡镇长，大都具有相当的文化水平，有的还是大学毕业生。他们被指派任职的乡镇，一般都不是本人的家乡。这些由县政府通过考试办法指派的乡镇长，由县政府财政开支，并受县政府的直接节制。这就改变了乡镇长这一职位的权力和承担权力责任的性质，即乡镇长由县政府委派使乡镇公所与县政府形成了事实上的行政隶属关系。但这一改革，并没有得到国民政府的法律认可。国民政府在1941年公布的《乡镇组织暂行条例》中规定，乡镇设乡镇公所，置乡镇长1人，受县政府之监督指挥，办理本乡镇自治事项，及

5、执行县政府委办事项，置副乡镇长1―2人襄助之。乡镇长、副乡镇长由乡镇民代表会选举产生，任期二年，连选连任。它要求担任乡镇长、副乡镇长必须符合下列条件之一：经过自治训练及格者；普通考试及格者；曾任委任职以上者；师范学校或初级中学以上学校毕业者；曾办地方公益事业著有成绩者。可在事实上，直至1949年解放，衡山县各地基本上没有进行过乡镇长选举，县长均以各种理由继续委任各地乡镇长。比如1949年7月1日衡山县县长向湖南省第二区行政督察专员兼保安司令就果山乡乡长改派一事呈文称：“本应遵守督导各镇乡民代表会依法选，惟时值非常，各镇乡情形又极复杂，然而选举不但有需时

6、日，而且有碍政令推行，加以奉令等借军粮急如救火，则不容缓，用事制宜经遴派”。也就是说，在当时的情况下，各地基本上不具备乡镇长的选举的条件，乡镇长还只能由县政府指派。特别是，随着国家职能的扩大，乡镇长在职权上也大大超越“地方自治”时期，这时各官僚化的乡镇长实行的是“自管管人、自教教人、自养养人、自卫卫人”的“四位一体制”，其具体表现为：由乡镇长兼任中心学校校长、自卫大队队长、合作社联合社主任。这种体制极大地强化了县级政权的施政能力，使地方政府在教育、卫生和农业技术推广等方面均有较大的发展。在教育方面，1936年8月，衡山县政府考选小学教员600人，地方自

7、治人员70人，并借县立中学进行短期训练。县政府发布文告，限令儿童入学，调整小学班级，设法改善办学设备。次年，制定《实施义务教育暂行办法》，选派教师100名，办41所小学作为示范。1938年，将原有公立小学及短期小学改为乡（镇）、保国民学校，全县在校小学生3.34万人，为1936年前1.46倍，从民众夜校毕业的学员累计达7万多人。1939年，完成了一保一所国民学校的设置。在卫生事业，1936年9月建立城区卫生院，次年3月，建立了湖南省最早的14个县卫生院之一，定为甲级院，后来还在在白果等乡镇设立卫生所。在推广农业新技术方面，1936年建立衡山农事试验场，

8、在县城对河火车站侧谭家湾设农事试验场，租用农田132.5亩。从“湘米改进会”引进“帽子头”水稻