公共预算制度的本质-政治过程论文

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1、公共预算制度的本质:政治过程论文.freelbudgeting)是美国最早出现的具有现代管理意义的预算管理模式。内战结束后,面对日益扩大的政府职能和公共事务,政府与议会无法再将预算当作反映资金流向的“一般性陈述”,而是注重将预算视作一种资金管理手段,将资金管理与项目联系起来,以保证支出优先顺序,确定能得到足够的资金支持。这种管理模式以预算支出的若干特定目标为核心,采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金,由拨款机构加以拨付。(2)上个世纪60年代前后,有国家提出并采用规划-计划-预算模式(PPB)。它以计划为中心,利用成本—收益分析方法,把目标规划、计划制订与预算编制融为

2、一体,成为一种旨在增进政府预算执行效果的“方案导向型”预算管理模式。规划-计划-预算模式强调预算与政府的五年或长期计划联系,客观上强化了行政首长的预算权。(3)上个世纪70年代初,美国各级政府开始将原属于私人部门的目标管理方法引入公共部门,并发展成为一种新的预算管理模式。目标管理预算模式注重预算项目执行的效率,为行政权力更好地控制预算做了一种策略尝试。(4)1975年,美国行政管理与预算局要求所有机构必须提交机构目标及其财政年度预算。零基预算一反公共预算上的“渐进主义”传统,不按上年度的“渐进增量”来考虑预算,而是对每个部门的工作任务及工作量重新进行全面审核,然后再确定各部门

3、的支出预算。(5)从上个世纪80年代起,绩效预算模式形成,这是一种以绩效为导向的预算管理方式,绩效预算既考核公共资金使用的最终效果,又考核为取得预期效果所开展的工作活动,从而把预算支出和结果有机联系在一起。绩效预算有三个特点:一是绩效评估的精确化;二是考核目标管理者成为绩效责任人;三是把预算当作改善业绩的手段。绩效预算模式作为当代西方国家“再造政府”运动的重要配套措施,不断得以推广。公共预算构成政治过程的首要环节,是政府职能实现的前提,这是因为任何政府公共职能的实现都离不开公共财政与公共预算的物质支持。公共财政和公共预算与政府职能紧密联系,政府职能决定公共财政与公共预算的实施

4、范畴,而公共财政和公共预算构成政府履行“管理—服务”职能的物质基础,构成政府职能流程的首要环节。公共财政问题是经济问题,更是政治问题。作为国家财政核心的公共预算是政府为实现政治经济社会发展目标,而筹集、分配与监督预算资金的管理活动。公共预算贯穿于政府活动的方方面面,随着社会主义市场经济发展与社会公共需求不断上升,政府公共职能日益受到重视。公共财政与公共预算依托于服务型政府的职能定位,由此构成了政府管理的首要环节,“从公共政策角度看,公共预算和支出实际上是一种政府制定与实施公共政策的过程;从组织管理绩效的角度看,公共财政则是控制成本、衡量绩效的主要依据;从公共利益角度看,公共财

5、政就是促使社会财富的分配趋于合理,实现社会公平的重要途径;从公共事务管理角度看,公共财政既是公共问题解决的前提,又是公共事务管理的结果”②。公共预算既然是政治过程的首要环节,那么如何实现公共预算效益最大化?我们以美国政府的预算程序为例,美国联邦政府预算程序经过四个阶段,即:(1)预算编制阶段;(2)预算审批阶段;(3)预算执行阶段;(4)预算审计阶段。由此可见,公共预算是国家行政机构、国家立法机构、国家检察机构相互作用、相互监督的政治过程。由于世界各国政治体制存在差异,公共预算政治过程的内涵必然存在差别,但在如何提高公共预算的效益方面,美国公共预算体制对我国预算体制改革有所启

6、示。近年来,越来越多的国家开始推行新绩效预算管理,以提升政府治理水平。我国从2000年起推行部门预算改革,但高效的预算管理制度始终没能很好地建立。随着财政支出规模的迅速扩大,如何加强预算管理,提高支出效率,建立适应市场经济要求的公共预算体系?新绩效预算管理模式为中央财政管理部门重视,并进行了一些零星的绩效预算管理实验,如广东的绩效预算改革、江苏的公民参与预算试点等。目前我国公共预算管理存在着重收入轻支出、重编制轻管理、重决算轻预算、重短期轻长期、重预算内轻预算外、重控制轻绩效等问题,与法治化公共预算体系的内在要求相比,仍存在一定差距,改革势在必行。二公共预算与民主、法治密不可

7、分。现代国家的公共财政、公共预算一定是民主和法治的过程。“由经济学家主导的公共预算研究一般将公共预算看成一个纯粹的技术过程,而忽视了公共预算在本质上是一个政治过程,从而不能认识中国公共预算的本质”③。中外公共预算制度发展的历史表明:公共财政和公共预算与民主法治相互依托,“公共性”实现离不开“民主性”,民主性一是体现为资源配置过程的民主性,二是体现为资源配置领域的公共服务性。从比较视野来看,西方国家把公共财政与公共预算视为议会监督行政机关的重要手段。在西方议会民主国家,预算草案必须得到议会的通过才能执行。