“一国”如何“两制”——谨以此文纪念邓小平“一国两制”伟大构

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1、“一国”如何“两制”——谨以此文纪念邓小平“一国两制”伟大构近日来，伴随着香港特首补选及香港政制发展等问题的争执，诸如香港与内地的政制关系是否为“一国两制”、“一国”能否“两制”、“一国”如何“两制”之类的问题，日夜萦绕脑际，挥之不去。它迫使我们从体制上找原因。以下发表一点个人浅见，敬请读者赐教。　　一、对“一国两制”的剖析　　自“一国两制”伟大构想发表以来，政界及法学界对之的解读有如下基本内容：“一国”体现主权关系，“两制”是指中国内地和香港地区分别实行社会主义制度和资本主义制度；港人治港，高

2、度自治。但实际情况远非如此简单。在这一节中，我想说的是，我们无法在理论上和法律上证立这种“一国两制”，我们也无法从经验事实上说明今日香港地区与内地的政制及其关系是“一国两制”。　　常识告诉我们，“一国”体现在主权关系上，无非是单一主权关系和双重主权关系。但香港与内地的现实政制关系既不能体现单一主权关系，也不能体现双重主权关系。单一主权的特征是全国只有一个中央政权，全国只受一部宪法管辖，只有一个法律体系，中央享有最高权力，地方政权在中央政权的直接、统一领导下，在同一部宪法和同一种法律体系内行使职能

3、。显然，内地与香港的政制关系不符合这些特征。内地的社会主义宪法不在香港地区实施，内地与香港也不是同一个法律体系。对于香港而言，中央政府虽享有最高权力，但依《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）的规定，香港地区政府并非在中央政权的统一领导下行使权力。单一主权关系也有中央集权型的单一主权关系和地方分权型的单一主权关系之分。前者要求地方政权在中央政权的严格控制下行使职权，由中央委派官员或由地方选出的官员代表中央管理地方行政事务，地方居民没有自治权或地方虽设有自治机关，但自治机关受

4、中央政权的严格控制。我们从《基本法》的规定中难以看出内地与香港的政制关系属于此种主权关系，因为《基本法》中明确有“港人治港”、“高度自治”的条文。香港的官员不是由内地委派的，也不是由香港居民选出代表中央行使职权。而地方分权型的单一主权关系的特征是地方居民可以依法组织地方公共机关，并在中央监督下依法自主处理本地区事务，中央不得干涉地方具体事务。这种体制也只有一部宪法和一个法律体系。它还要求地方政权由居民直接选举产生。中央与地方的关系，在这种体制下只是监督关系。显然，香港与内地的政制关系也不属于此类

5、。因为这种主权类型中的“监督”关系和“分权”关系如能获得实效，则地方政权必须由居民直接选举产生。在这种主权关系类型中，普选是不可或缺的制度基础。至于双重主权关系（主要是联邦制），这种政制的特征表现为，中央与地方的关系不是整体与部分的关系，而是权限不同的中央与中央之间的关系，组成部分的权力并非整体授予，整体与部分都在联邦宪法规定的权限范围内享有最高权力，并直接行使于人民。而要保证权力直接行使于人民，其先决条件是权力必须直接来自于人民。因此，这种政体要求人民享有双重直选的权利，并受双重主权的保障。显

6、然，内地与香港的政制关系也不符合这种主权关系特征的要求。香港的居民既不能直接选举中央政府，也不能直接选举香港政府。　　按照《基本法》的规定，香港地区作为中国的一个地方行政特区，港人享有高度的自治权。我想说的是，我们也难以从理论上、法律上、甚至是实践中证立《基本法》的规定。今日香港地区的政制既非“高度自治”，也非“港人治港”。“自治”，意味着自我决定，自我负责，它在社会制度层面上表现为“自由”，而在国家（政治）制度层面上则表现为“民主”。“自治”，对于一个共同体来说，具有两层同时具备的含义（两种同

7、时具备的权利和权力）：该共同体（作为部分）相对于整体而言具有自治权力；该共同体内部的居民相对于共同体而言，享有自治权利。居民的自治权利是共同体自治权力的基础。没有居民的自治权利就不可能有共同体的自治权力。由于“自治”在国家政治层面上的制度特征是民主，所以，“自治”意味着共同体的居民必须享有普选权，居民通过普选，经由代议机构决定共同体的政治事务。所以，共同体的自治权力来自于共同体居民的普选权利。只有具备了这些特征才是“自治”，否则就不是“自治”。“自治”无所谓“高度”和“低度”之分。考察今日香港地

8、区的选举制度，我们可以看出，它既不是直接民主，也不是代议民主。而所谓“循序渐进”之程度不同的民主，根本就不是民主。香港立法会的产生虽然有部分直接选举的制度设置，但即使是全部直选，也不能体现代议制民主，因为根据《基本法》的规定，香港是“行政主导的体制”，立法会对行政权没有刚性的制约功能；同时，香港居民既不能直接制约行政权（行政长官不是通过直选产生），也不能通过立法会间接制约行政权力（立法会也不是直选产生，所以不是代议机构）。因此，这个“行政主导体制”与香港居民的权利没有法律上的普遍联系；也就是说，