“老板”与“二政府”角色藤缠——十六大报告新说法解读

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1、“老板”与“二政府”角色藤缠——十六大报告新说法解读　　十六大报告提出，要建立由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资者职责、享受所有者权益，建立权利、责任、义务相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理机构。但具体运作的问题是：该机构是直接作国企的国有股股东，还是在该机构与国企之间设立若干数量的中间层公司来专门作国有股股东？所谓专门作国有股股东，意指只行使法定股东权利，不直接从事生产经营活动。　　为什么会提出这样的问题？第一，每级政府都要管理数量众多的国企，像中央一级要管理的大型工交企业就有一两百家，那么该机构能否有足够精力行使好

2、这么多国企的大股东甚至惟一股东权利、履行相应职责吗？第二，该机构毕竟是政府机构，它直接行使大股东或惟一股东权利，是否会导致新的政企不分？第三，许多地方政府已设立了中间层公司，行使国有股权能，该做法被称为“三个层次”，即政府的“国资委”及其办事机构（国资办）是第一层次，中间层公司是第二层次，企业是第三层次。“三个层次”模式似乎有特殊吸引力，因为一些政府性机构或行政性公司都希望成为中间层公司。国际上也有专门的中间层公司，像新加坡“淡马锡”公司、意大利原IRI公司均属此列。　　但是，我们在对国资管理体制调研中发现，各地设立了中间层公司，但存在

3、不容忽视的问题。我们须认真对待这些问题，防止中间层次过多和“二政府”出现。　　地方已设中间层公司并有一定效果中间层公司有三种设立方式。一是将原有专业部门或行政性公司改造成中间层公司，如上海市30多家实行国资授权经营的集团公司、控股公司大都属这种方式；二是完全新设中间层公司，如深圳市投资管理公司即属这种方式；三是在生产经营过程中自然形成、业已存在的集团公司，经改造和政府认定为中间层公司，即赋予该中间层公司对集团内企业行使国有股权能，甚至将原本不属于该集团的其他企业划归该中间层公司管理，如深圳市建设控股公司就是这种方式。　　中间层公司不是政

4、府部门，而是企业，是国有独资企业。但中间层公司非一般企业（国有企业或国有控股企业），不从事一般企业生产经营活动（业务运营），而是代表政府（第一层次）对企业行使国资所有者权能，以国有股股东身份对企业控股并行使控股股东权利，实现国有股利益最大化。中间层公司基本上属于纯粹控股公司，不进行业务运营。需要特别指出，对于企业集团在生产经营发展过程中自然形成的控股公司，哪怕是纯粹控股公司，只要政府没有赋予它行使国有股权能，我们仍然把它视作一般企业（第三层次）而非中间层公司。　　政府对中间层公司的管理体现在：首先，中间层公司领导人由政府任免，其薪酬由政

5、府确定；其次，政府对公司领导人有业绩要求（国资保值增值率）并考评其实际业绩；再次，公司重大经营计划和财务预算要由政府审批。　　国资保值增值是中间层公司最主要责任，但并非惟一责任，政府与中间层公司间的责任界限并不很清楚。像对于职工的社会保障、社会稳定等问题，政府一般会要求中间层公司承担责任。　　因此，中间层公司往往会在各企业之间抽肥补瘦，包括将差企业合并到好企业，对企业财务边界的清晰性起负面作用。与企业的长远发展相比，社会保障、社会稳定是更短期的责任，与领导人的任期和任免相关，所以领导人会以短期责任来损害企业长远发展能力。　　中间层公司对

6、国企可能无法行使完全的所有者权能。像所控股国企的领导人的任免权，可能并不在公司手里而在政府手里。一些地方比照行政职级来任免国企领导人，如果该国企具有较高的“比照职级”，领导人的任免将由政府决定；一些地方按资产规模和利润额划分企业等级，高等级企业由于具有较大的重要性，其领导人的任免权可能被政府上收。　　需要肯定，中间层公司对于重塑国企“老板”、解决所有者缺位问题有积极作用，并在一定程度上遏制了企业乱投资、乱担保，以及一些内部人控制和财产非法转移等现象，提高了国企财务安全性。有些中间层公司能够做到“管资产”与“管人”相结合，即可以选择、任免

7、国企领导人，促进了经理人的市场化，并按照市场原则建立激励制度。　　中间层“老板”角色和政府角色冲突国资运营性公司是纯粹控股公司，不直接进行业务经营，而是行使控股股东权能。但实际上，中间层公司并不满足于“资产运营”，它要进行“业务运营”，因为“业务运营”在很大程度上能为其提供现金流入，而其他企业对向其提供现金流入（上缴现金红利和管理费）持广泛抵触态度。　　中间层公司业务可能与其所控股企业的业务重叠，限制并争抢企业业务，强迫企业同其进行交易以维持其业务等等。这实际上是中间层公司侵犯企业的商业机会。　　企业认为，中间层公司并非“老板”，而是假

8、借老板身份抢夺自己饭碗的公司。这是中间层公司第一个角色冲突。　　另一个角色冲突，是中间层公司行为和政府行为之间的冲突。首先，由于多数中间层公司由原来政府部门或行政性公司改造而来，其行为习惯带着强烈的政府色彩