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时间:2018-07-09
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1、制度规避的负面效应及其消解 摘要:制度规避是指制度相关者有意识地采取一定手段,改变或超越制度边界的行为。制度规避的负面效应不仅影响了制度绩效,异化了制度变迁,而且破坏了社会秩序,损害了社会公正。制度规避有其内在的诱因,它受行为主体观念与利益诉求的影响,与制度本身的局限性和运行机制密切相关。消解制度规避应着眼于其诱因,从根本上杜绝和消除其出现的条件,从而保障制度有效地发挥作用。 关键词:制度规避;正式制度;非正式制度 Abstract:Regulationeansbenegligibleforitnotonlyaffec
2、tsachievementsandalienatesvariationofregulationsbutalsossocialjustice.andandcloselyassociateditationsandoperativemechanismofregulations.Toremovethenegativeeffectsofregulationoveconditionsfortheiroccurrencetoeffectivelyguaranteetheproperoperationofregulations. Keya
3、lregulation 制度是人类社会秩序运行的有力保障,社会秩序依赖于制度,它通过制度对个体与组织行为的规范与约束,规范着社会运作,从而使社会活动秩序化。不过,制度发挥作用是有条件的,人们的活动常常超出制度边界,在制度规范之外从事活动,本文把这一现象概括为制度规避现象,希望通过对此现象的剖析,深化对制度的认识,更好地发挥制度的作用,构建制度文明,为社会和谐发展服务。 一、制度规避及其负面效应 现实生活中,我们常常见到有些制度被束之高阁,人们绕开这些制度,在其规范之外从事活动,使制度的功能无法充分发挥出来。在此
4、,我们把这一现象称之为制度规避。具体而言,制度规避是指制度相关者有意识地采取手段,改变或超越制度边界的行为与活动。制度相关者包括制度制定者、制度执行者和制度目标群体,他们采取制度规避的手段存在着差异。 制度制定者常通过“设计制度,为我所用”以完成制度规避,具体表现为两个方面:一是确立对自己有利的制度目标;二是确立对己有利的制度规则。通过此,制度制定者或者改变制度应有的目标,或者极力为自己免责,或者赋予自身更多的权力、利益。总之,这种形式可以看作制度制定者利用权力对应然制度边界的侵犯,因为他们所设计的制度与应该出现的制度在内
5、容、形式、结构和原则等方面均有出入,相差甚远。这种制度规避形式暴露了制度规避者的本位主义,制度制定者为了部门、地区或行业利益,制定于己有利的制度规范,最终造成的却是整个社会利益的损失。 制度执行者的规避行为可以概括为“执行阻滞”,即“上有政策,下有对策”。在执行制度的过程中,他们要么偷天换日,替换原有制度的基本要求;要么瞒天过海,有意曲解制度的实质内容;要么暗渡陈仓,为制度赋予、附加于己有利的内容;要么敷衍塞责,只是象征性地采取执行措施。古人曰“法不足以自行”,意即制度功能的发挥必须依赖于制度能够获得认可且能付诸于实施,而
6、这恰恰是制度执行者的责任与使命。如果执行者的行为直接以非制度或反制度的形式出现,即出现制度规避现象,那么制度的权威性无疑会受到严重的挑战。 制度目标群体的规避行为表现为“打擦边球”或“寻求制度空白点”。“打擦边球”即采取与制度规定行为形式上相似的行为。这仅是与制度规定的“形似”,以使自己的行为“师出有名”,获得必要的正当性,但是由于他们的行为与制度在根本上是相左的,因此也构成了制度规避。“寻求制度空白点”是指以“没有禁止的,都是允许的行为”或“没有允许的,都是禁止的行为”为借口在“应该如何”和“不能如何”之间寻找制度空白点
7、,力求左右逢源。“打擦边球”与“寻求制度空白点”的共性在于它们均带有机会主义特征,它可以试探的形式进行,如果遇到困难或者阻力,尚可以全身而退,回到制度规定的行为边界内。 制度规避反映了制度功能实现的现实困境。然而,长期以来这一现象并没有引起人们足够的重视,甚至习以为常。面对规则,人们首先想到的是如何超越和逃避规则,“投机为王,逆规称霸”、“法外施恩”、“下不为例”等反映了我们的制度意识和规则意识较差。[1]之所以有此现象,在于我们对于制度规避的影响缺乏全面客观的认识。毋庸置疑,制度规避反映了人们在制度面前的能动性,这种能动
8、性如果是对不合理制度的反叛,它尚可以被认为是以制度规避形式提出新的制度诉求,并且诉求得到满足的过程,这一过程是推动制度变革的积极的信号。但是,在多数情况下,它却更多地表现出对制度规范的漠视,对制度权威的挑战,其负面效应不应小视。 首先,制度规避影响了制度绩效。制度规避行为以非制度或反制度
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