我国矿业权物权化立法的基本思路.doc

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1、我国矿业权物权化立法的基本思路　关键词：矿产资源法/矿业物权化/立法建议　　内容提要：原《矿产资源法》没有以物权的指导思想规范采矿权。1996年修订后矿产资源法制思想发生了根本性变化：明确了矿产资源等国家资源的国家所有权的行使问题；确立了矿产资源的有偿使用制度；加强了对生态环境的保护；借鉴了国外先进立法成果。现行《矿产资源法》对矿业权的规范还有待进一步完善。　　矿产资源是一国经济命脉的基础。尽管在知识经济时代矿产业在国民经济中的比重有所下降，但是其重要性丝毫没有降低。我国是世界上矿产资源比较丰富的少数几个国家之一。但是，矿产的人均储

2、量则相当低，且贫矿、呆矿、伴生矿比重很大，分布不均。因此，有效合理利用有限的矿产资源是我国政府一贯的目标。但是，我国矿产业存在着资源利用率不高、生产效率低、采矿技术落后等问题，不仅造成资源损失和浪费，而且环境破坏严重。　　在计划经济时期，我国矿产资源实行国家所有，国家开发的政策，没有运用物权或产权机制，主要依靠政府直接管理监督探采企业的办法，开采矿产资源。但是，改革开放之后，我国逐渐走向国家所有、分散开采利用的模式，并创制了两种物权性质的权利：探矿权和采矿权。1986年《民法通则》明确确立这两种权利，并且不仅允许全民所有制单位开采利

3、用，而且允许集体经济组织和个人开发国有矿藏。1986年《矿产资源法》进一步对这两种权利的取得和行使作出了规定。由此矿产资源开发利用开始走上物权化的轨道。　　但是，1986年的《矿产资源法》并没有以物权的指导思想规范采矿权。虽然规定对探矿和采矿采取可登记制度，但是探矿权、采矿权仍然实行由国家无偿授予并不得流转的制度。这种在计划经济体制下形成的制度，已经不能完全适应实行社会主义市场经济体制的新形势。主要问题是：国家勘探工作远远不能满足矿产业发展的需要，国家对勘探工作的大量投入不能得到回报，造成国有资产流失。特别是私营、外商等多种采矿主体

4、出现后，国家对地质勘探工作的投入被各种形式的矿山企业无偿占有，严重侵害了国家利益。而且随着土地使用权有偿出让制度建立后，对于整个资源利用物权化、可流转性提出了挑战。因此，1996年八届人大第十一次会议对1986年的《矿产资源法》进行了修订。这次修订，不是个别条文的变动，而是矿产资源利用方式和管理方式的重大变革，是矿产资源法制思想发生了根本性变化，主要表现在以下几个方面：　　首先，明确了矿产资源的国家所有权的行使问题。修改后的《矿产资源法》第3条第1款明确规定：“矿产资源属于国家所有，不属于任何地方或者部门所有，国务院代表国家行使矿产

5、资源的所有权，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。”3与此同时确立了国务院、省和县级政府分级管理的矿产开发的模式，并规定国务院、国务院主管部门、省级矿产管理部门颁发许可证的矿产种类和范围。在国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿山开采矿产资源，以及开采国家实行保护性开采的特定矿种，必须经国家地质矿产资源部门批准。　　其次，确立了矿产资源的有偿使用制度。修改后的《矿产资源法》，改变了采矿权绝对不可转让的规定，以矿产资源的有偿使用为核心，确立了探矿权、采矿权有偿取得和在某些特定情形下可依

6、法转让的法律制度。　　再次，加强对生态环境的保护，修改后的《矿产资源法》较为全面地体现了环境保护的要求。对设立和关闭矿山企业、开采矿山资源都规定了严格的环境保护的要求。　　最后，借鉴先进的立法成果，修改后的《矿产资源法》，对国外普遍实行的矿产资源勘查区块登记管理制度、矿业权取得和流转制度进行了大胆移植，取得了很好的效果。　　随着建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，我国开始建立以土地使用权为基础的可流转不动产物权制度。这为矿产及整个资源立法创设了样板。《矿产资源法》的修改即是努力建立符合市场经济对矿产资源规范体系。尽管在某些方面已

7、经与世界各国矿产立法接轨，确立了可交易的矿业权。但是，该法仍然是一部以行政管理为主导思想的立法，其目的仍是为了维护和保障矿产资源的管理秩序，它还不是一部确认权利、限制权利、规范权利行使为内容的法律。笔者认为，矿产资源利用权是具有强烈社会性的私法，以物权法的思路定位和规范矿业权，建立以物权规范为基础，由经济行政法和环境法为辅的规范体系，是矿产资源法的理想模式。现分以下四个方面，谈谈矿业权规范的进一步完善问题。　　（1）从立法上确立矿业权的物权定位。在制定物权法时，应当在两个方面确立矿业权的物权地位。一是明确矿业权是国家矿藏所有权实现的

8、物权途径，矿业权在我国具有独特的法律地位。在我国矿藏资源归国家单独所有，但除国家直接经营开采的矿藏外，要以有偿出让或拍卖等方式将探矿权、采矿权分散给普通民事主体，开采利用。由此形成的矿业权在性质上成为民法上的物权，从而确立矿业权在中国