中国地方政府制度创新的利弊分析

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1、中国地方政府制度创新的利弊分析内容提要　中国地方政府作为制度创新的重要主体，其制度创新活动有力地促进了中国的市场化改革，有利于降低制度创新的风险和成本，提高权力中心制度安排的质量和效益，但从全局的角度审视，则不利于全国统一市场的形成，妨碍权力中心推行的制度变迁进程和制度变迁的整体性推进。关键词　中国　地方政府　制度创新　　有关中国地方政府制度创新的研究，在国内已有一些成果，但还处在一个初始阶段。作为我国改革中制度创新的重要主体，地方政府的作用已越来越为人们所认同，因此，迫切需要我们加强这方面的研究。本文拟从新制度经济学的角度对中

2、国地方政府制度创新的利弊做一些探讨。　　一、中国地方政府制度创新的优点　　1以“第一行动集团”的身份推进制度创新，促进市场化改革。　　所谓制度，按新制度经济学派的代表人物诺思所表述的，是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”。规则包括正式规则和非正式规则，正式规则主要有法律法规、组织安排和政策等，非正式规则有道德和习惯等。而所谓制度创新，则是指制度的变迁过程，是制度创新主体为获得潜在收益而进行的制度安排。制度创新过程一般分为五个步骤：(1)由于相对产品及要素价格变化、市场规模变动、技术进步等原因，若干个人或团体

3、预见到潜在的制度净收益，形成制度创新的第一行动集团；(2)第一行动集团提出制度创新方案；(3)第一行动集团按照最大化利益原则理性地比较和选择他们认为最能实现自身利益的制度创新方案并实施之；(4)形成第二行动集团，如国家权力机关通过立法防止“搭便车”行为，助第一行动集团一臂之力；(5)两个集团共同努力实现制度创新。由此可见，第一行动集团在制度创新中起着举足轻重的作用，它是制度创新的决策者和首创人，并决定着制度创新的进程。充当第一行动集团角色的可以是个人、团体或政府。在诱致性制度变迁中，变迁一般表现为“由个人或一群(个)人，在响应获

4、利机会时自发倡导、组织和实行”，第一行动集团是熊彼特意义上的企业家。但由于我国目前产权关系还不明晰，微观主体因收益预期不明确而不能及时感知由制度不均衡产生的获利机会，或因不能解决“搭便车”的问题而不愿从事充满风险的制度创新活动。此外，宪法秩序的限制和权力中心设置的制度进入壁垒，增加了微观主体制度创新的进入成本，从而限制了其制度创新活动。所以，我国的制度变迁主要是强制性变迁，是一种供给主导型变迁，“由政府命令和法律引入和实行”。中国的制度变迁是一个由计划到市场的过程。在这一过程中，既不是自然地进入市场经济，也不是恢复市场经济，而是

5、在政府引导下创造性地进入市场。中国在破除计划体制的同时，市场体制并没有完全建立起来，计划和市场都不完全。在这种情况下，为了保证资源配置的效率，需要政府以制度创新衔接不完全的计划和不完全的市场，因而使中国的市场化带有明显的政府主导特征。　　要不要改革、改革什么、怎样改革都由政府最后定夺，因此，政府创新制度的意愿和能力是决定制度变迁的主导因素。政府是制度变迁的第一行动集团。而地方政府作为中央政府的代理机构，依法管理一个较小区域内的公共事务，是次一级的“权力中心”，为本地区利益的最大化而成为区域制度创新的第一行动集团。特别是改革以后，

6、随着放权让利和“分灶吃饭”的财政体制的推行，地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，它不再仅仅是传统的统收统支的财政体制下那样的一个纵向依赖的行政组织，而逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织，具有了强烈的追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机，因而在向市场经济的渐进过程中积极谋取潜在制度净收益的“第一行动集团”的角色。　　改革需要支付实施成本和摩擦成本，后者是改革激进程度的增函数，改革越激进，阻力也越大。而且，由于信息的不完全性、新制度规则发育和完善的时滞以及原有政治秩序和利益格局的约束，使我国选择了一条渐

7、进式的改革道路，排除了创世纪式的一揽子改革。这样，新的、有效的资源配置方式和激励机制不可能在所有经济领域一下子建立起来。由于中央政府在放权让利的同时，并没有给下级政府提供充足的发展经济所必需的资源保证，也没有完善的资源配置机制，这就迫使地方政府着重从较易的环节入手，从原有体制外谋求突破，进行一种增量改革。“不从对资产存量的再配置入手，而着眼于在资产增量的配置上引入越来越多的市场机制”，即从原有体制外探索引入市场机制解决资源的新路子。这主要表现在开放市场，放开价格；实行承包责任制；建立乡镇企业，鼓励个体和私营等非国有经济成分进入市

8、场；积极引进外资和劳动力等。一些地方(如广东)还在公共产品(如交通等基础设施)领域引进市场机制，探索出了一条以市场规则解决公共产品有效供给的新路子，按照市场规则进行建设和经营管理。随着这些增量改革的推进，市场力量日益增强，与体制增量相联系的利益主体的政治经济实力