中国市制的变迁及展望

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1、中国市制的变迁及展望一、建国以来市制民菜历程及得失　　　　1行政建制的分合　　　　市是城市型行政单位，是人口密集的聚居“点”上的行政建制，其居民主体是从事第二产业和第三产业的市民(即非农业人口)，这是世界通例。在民国时期，中国在这一点上与世界各国并无不同。1949年以后，最初实行的市制基本上延续了民国的体制；后来，随着城市郊区的扩大，市领导县，地市合并，整县改市，建制市逐渐演变成为一种广域型行政建制；最后，人口密集的聚居“点”上的行政建制反而不叫市而改成了其他的建制名。　　中国共产党在取得全国

2、政权之前，曾在其管辖的根据地规划和设置过建制市。中华人民共和国成立以后，在原有的院辖市(直辖市)和县辖市基础上，进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权的现实，同时又将直辖市交给大行政区管辖，从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。50年代以后，当台湾当局把设市的重点放在县辖市时，大陆则把注意力放在发展专署辖市(即县级市)以上的各种市建制。但是，在市域主要包括城市建成区及其周边地带，县域为传统农村地区，市县分置，城乡分治这个基本点上，则尚未发生大的变化。　　农村实行统购统销和合作

3、化后，城乡之间的市场和商品流通渠道被人为堵塞，政府愈来愈依靠行政力量来保障城市蔬菜副食的供应，随之而来的便是城市郊区的不断扩大。1948年8月，北京市区周边设有郊一至郊八8个郊区，郊区人口48万人，全市城郊总面积654平方公里。而到1958年，北京市共增加郊区面积约8200平方公里，增加郊区人口约200万[1]。其他一些城市也有类似的郊区扩展过程。这种趋势在“大跃进”失败后受到遏止。　　1949年以后，最早实行市领导县体制的有省辖市无锡(领导无锡县)和兰州(领导皋兰县)等。1950年，大区辖市旅

4、大也实行了市管县，辖金县、长山2县。此后的两年中，陆续实行这一体制的还有大区辖市重庆、天津，省辖市贵阳、本溪等。　　1982年，中共中央以51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，年末首先在江苏省试点，1983年开始在全国试行。1983年2月15日，中共中央、国务院又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”，目的是想要精简机构。地市合并后来演变成了地区改市。在本来并不存在地区与地级市同城的地方，将一个县级市乃至城关镇升级为地级市，然后实行地市合并，

5、这就起不到精简机构的作用了，反而会导致机构的进一步膨胀。从1982年底至1998年底，全国的地区数从170个减少到66个，地级市数从109个增加到227个。地市合并给中国的行政区划体系带来两大变化：第一，地区摇身一变成为地级市，就从省政府派出机构转化为一级政府，随着地级市在地级行政建制中占据绝大多数，中国县级以上的地方政府便由二级制变成了三级制，地市合并起到了绕开宪法规定，增设一级政府的作用。第二，地市合并使绝大多数地级市成为领导县的市，使地级市建制由50年代基本上是一种城市型行政建制演变为90

6、年代的广域型行政建制。　　1979年，最早以撤县设市的模式建立了珠海、深圳、乐山3市。到1983年，撤县设市形成了一个高潮，当年有39个县改成了市。　　1986年2月3日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，国务院于4月19日以国发(1986)46号文件批转各地试行。民政部报告认为，目前的城乡状况发生了很大的变化，为了适应这种新情况，不仅应该把达到标准的镇改为市(即所谓“切块设市”)，而且还应该把符合条件的县撤县设市(也称为“整县改市”)。1993年以后，每年都新设立几

7、十个县级市，但已经没有一个是切块设市的了。整县改市模式对切块设市模式的基本替代表明，县级市与地级市一样，也已经从城市型行政建制转变成一种广域型行政建制。　　令人啼笑皆非的是，人口密集的城市建成区，随着市制的滥用，反而不能被称为市，甚至还要从原来的市改为其他的建制通名。由于实行整县改市，一些原来的县级市降格为城关镇乃至普通的镇。在湖南省，整县改市后的原县政府驻地镇一般被撤销，改设若干个办事处，结果既不能达到“精简高效”的目的，还严重影响到城镇经济发展和城市统一规划、建设和管理，有关县级市为了加强对

8、城区的领导，先后成立了城工委之类的机构，但毕竟不是一级政府，给社会治安、城市建设、环境保护、计划生育、市场管理等带来许多人为造成的困难[2]。在长江三角洲和珠江三角洲地区，一些非城关镇的聚居人口已经超过了10万，但整县改市决定了在县域内只能设立一个市，因此尽管它们的经济实力可以与内地的某些地级市相抗衡，仍只能屈居为镇的建制。由于实行地市合并，一些原来的地级市和县级市的辖域变成了区的建制，出现了大量单区市。在这些地方，市民一词应当代之以“区民”，因为“市”里的居民大部分是农民，“区”里的居民才是通