完善我国农村集体土地所有权制度的思考

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1、完善我国农村集体土地所有权制度的思考[摘　要]基于我国现行农村土地制度存在的种种缺陷和弊端，学界对以所有权和使用权为核心的农村土地制度给予了极大的热情与关注，进行了许多深入的探讨。其中，笔者认为农村土地的所有权问题是研究其他问题的基础。土地的归属应是制度设计的重心。土地权属明确才能激发土地效用的充分发挥。我国现行关于农村集体土地所有权的立法尚存在许多缺陷。本文将简要分析集体土地所有权制度存在的问题，并提出自己的一些看法与完善建议。[关键词]农村集体土地所有权新型总有一、农村集体土地所有权制度的问题分析（一）集体土地所有权主体虚位我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区

2、的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”该条规定尽管确认了农村的土地属于集体所有，但并没有明确规定农村土地的具体所有者。《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管

3、理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这是有关集体土地所有权主体的最主要的立法。从中可以看出，它们都确认集体土地所有权的主体是农民集体。1但是，集体是什么？“集体”与其成员间是一种什么样的关系？“一般说来，农民集体这样一个集合概念，除非推行全民公决式的管理模式，在所有权的行使问题上，它往往只有名义和抽象的意义，很难成为实践层面上的市场主体。”2因此，这样法律规定的农民集体所有，实际上是无人所有。于是法律又规定了所有权的行使主体，采用了模糊所有权，强化行使主体的做法。殊不知，实际的执行效果适得其反，“所谓土地集体所有，实际上成了乡、村

4、干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部个人所有。在这种情况下，乡村干部利用土地谋取私利和利用对土地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜。难怪有人说，有些地方的乡村干部已经蜕变成为新一代的地主恶霸，土豪劣绅。”3这是我国农村中大量出现侵犯农地现实使用人利益现象的根本原因。另一方面，也造成了广大农民对土地的疏离感。（二）集体土地所有权客体范围不清宪法第10条规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有。《土地管理法》第6条规定，城市市区的土地属于全民所有即国家所有。这一规定原则

5、上是《宪法》第10条规定的具体化。同时，《土地管理法实施条例》第3条规定，农村和城市郊区中依法没收、征收、征用、征购收归国有的土地；国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其它土地属于全民所有即国家所有。从上述立法，我们可以得出：对农村土地，除了国家的，就是集体的。“但现行立法并没有界定，哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有”4.特别是随着城市的不断发展，新设建制市的不断涌现，老城市区的不断扩大，新设建制市的市区土地是否自然而然地由原集体所有变为国家所有？同时，建制镇被法律认可为城市范围，而建制镇的土地实际上主要属

6、于集体所有。即使是我们一般认为界定得比较清楚的城市土地，实际上也是极其模糊的，比如城市市区范围内存在着一些集体所有的土地。因此，这种模棱两可、含含糊糊的规定，导致国家与集体土地所有权界限不清。同时，各层次集体所有权之间也客体不明。《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《土地承包法》也有类似的规定。这样的立法有一个根本的缺陷，即没

7、有将每一个层次的农民集体范围所拥有的标的物或客体物区分开，而是共同指向同一范围的土地，即所谓的“三级所有，队为基础”，而此种状态既违反了物权法的“一物一权”原则，又导致了农村各层次集体之间在土地所有权确权过程中常发生权属争议。（三）集体土地所有权权能缺失《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见，占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。但是，农民集体土地所有权却是一种受严格限制的所有权。国家对其用途、流转、处置进行严格的限制。具体体现在：第一，使用权能方面，集体土地不能用于产