小型土地水利工程建后管理对策研究

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1、小型土地水利工程建后管理对策研究1绪论1.1研究背景古语道兴水利，而后农功；有农功，而后裕国。水利是农业的命脉，全世界各国政府都很重视农田水利建设。在我国，除了特殊的战乱年代，当政者都十分重视水利工程建设，尤其自新中国成立以来，党和政府十分重视全国的农田水利建设工作，取得了有目共睹的成绩，其中全国各地的农田有效灌溉面积逐年稳步上升，为农业生产抵御水旱灾害提供了基础。据有关研究表明，中国粮食总产量与农业生产用水的变化具有很强正相关的关系，在影响粮食产量的各影响因素中，农田水利灌溉所起的作用是最大的。[1]随着人口的增长而增长的粮食需

2、求也会随之到达需求新高峰，能否满足我国人口的粮食需求很大程度上要依赖于灌溉农田所产的粮食。[1]所以，农田水利是国家粮食安全的基础性保障。在计划经济时期，由于农户参与建设农田水利工程可以获取直接的利益部分。当时的参建行为是与具有集体行为属性的农田水利工程集约化管理、社会化服务体制相适应的，农户参与农田水利建设的积极性可以有效调动起来。但在实行改革开放以后，由于实行家庭联产承包责任责任制，农户的经营呈现小规模、分散化特征，由于农田水利设施绝大多数是共用的，加之水利工程产权界定不清晰，农户参与农田水利工程建设与维护的积极性不高。在农田

3、水利设施管理方面管理体制并不完善，虽然我国也进行了一系列的农田管理体制改革，但相应的管理制度并未及时得以改进。20世纪90年代后期，由于发生了特大洪涝灾害，政府重视了大江大河治理等大型水利工程建设，进入新世纪的头几年，国家又加强了对大中型水库的除险加固等方面的投入，但对农田水利工程的资金投入不够。尤其是农村税费改革以后，由于取消了两工（劳动积累工和义务工），小型农田水利（以下简称小农水）投资主体缺失，农田水利总体供给不足日益突出，最后一公里问题始终未能有效解决。1.2研究目的和意义小农水工程即小水库、塘坝、水池、水窖和田间工程等距

4、离灌溉管理环节最近的水利设施，对于农业生产起着至关重要的作用，通过近些年的建设尤其是小农水重点县的项目建设，工程设施得到了很大的改观，但由于小农水设施是民办公助形式兴建的，依然存在产权界定不清晰，管护主体缺失问题，虽然普遍建立了农户用水协会，采用了农户参与式管护模式，但由于处于探索阶段，农户参与式管护的激励机制尚未形成，小农水工程重建轻管现象仍然存在[5]，农户搭便车的心态普遍持用。为此，有必要对小农水工程建后管护的问题进行深入研究。通过理论分析、案例分析和实证调研，探讨影响农户参与小农水管护的主要因素及其影响机理，并提出促进小农

5、水工程建后长效运行的政策建议，旨在为政府管理部门提供决策依据，研究不仅具有重要的理论价值，同时也具有较大的应用价值。2基础理论与农田水利管理制度变迁2.1基础理论早起的西方学术界较少涉及公共产品的研究，而是专注于私人产品的生产和消费。私人物品是能够实现单个人独自消费的物品，公共物品是可以被一个以上的消费者共同消费或共同享用的物品。[34]相对于私人物品，公共物品具有消费者的非竞争性和非排他性。农村公共物品按照公共物品的公共性又可分为农村纯公共物品和农村准公共物品。农村纯公共物品包括农村基层行政管理、社会治安、农村计划生育、农村公共

6、卫生、农村社会救济等。农村准公共物品包括大江、大河、大湖治理，防洪防涝设施建设，大型水库及各种灌溉工程（包括小型农田基本建设）、大型重点防护林、农村道路建设、农村医疗、农村保险、农村科技成果推广、农村电网改造等。根据公共物品的特性，公共物品的生产、供给的方式和主体也有不同。政府虽然不再是公共物品唯一的生产者、供给者，但政府依然是公共物品的主要提供者。政府可以运用其强大的人力、物力资源在较短的时间内提供社会所需的公共物品，从而体现其生产和供给的有效性。但政府部门直接进行公共物品生产，容易导致低效率和寻租行为的发生，还会出现外部效应和

7、搭便车等现象。因此，为了克服公共物品的供给方式存在严重的缺陷和不足，对于农村准公共产品例如小型农田水利建设，可以采取多元化的投入机制，采用民办公助、以奖代补形式，其建后的管理也可以采用农户参与式管理制度。2.2农田水利工程管理体制的历史沿革建国初期，我国的水利行政管理体系还没有建立起来，主要由乡（公社）、村（队）负责水利灌溉工程。在计划经济的50年代末后，水利是农业的命脉的思想非常牢固,在加大水利投劳的同时,从上至下逐步建立起水行政管理体系，灌溉工程由乡（公社）、村（队）和各级水利行政管理部门共同管理。对于骨干工程，由水利行政主管

8、部门设立专管机构，建立灌区代表会或管理委员会，代表会的代表或管委会的委员由灌区收益范围内的行政领导及用水户的代表参加，由代表会或管委会对灌区重大问题进行决策。这类灌区如跨地区（市），则建立省级水利行政主管部门管理的管理机构；跨县的则建立地区（市）水