中国市级政府预算管理制度改革

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1、中国市级政府预算管理制度改革　　摘要：预算是政府的血液，政府预算管理改革能否实现增强政府机构的合法性、提升政府治理的公众满意度等目标，不仅与预算管理决策者和实施者的素质、技术、意愿有关，而且还取决于改革与预算以及行政生态的匹配程度。本文以2000年以来全国范围内推行预算管理制度改革为背景，尝试引入预算生态的分析框架从财政状况、民主程度、沟通网络和符号系统以及改革基本功能的发挥等方面阐述政府预算管理制度的改革与预算生态之间的密切互动关系，指出政府预算改革必须重视其核心生态要素，才能取得积极的效果。　　关键词：公共预算；管理制度；预算生态　　中图

2、分类号：Ｆ812．２文献标识码：Ａ文章编号：１００５－０８９２(２００6)10－０026－０7　　　　一、预算生态的界定及基本分析框架的拟建　　　　长期以来人们对公共预算的本质很难有明确的把握，这一方面与预算的目标多重性导致的多重涵义有关，根据海迪（Hyde）的划分，预算即是政治的又是经济的，既有会计意义上的内涵，又可看作是行政性的文件。预算的政治内涵是稀缺社会资源在利益冲突与竞争的多元主体之间的分配；作为一个经济和财政文件，它常常被当作评估收入权力分配、刺激经济增长和发展、促进充分就业、消除通货膨胀、保持经济稳定的一个重要工具；会计意义上的

3、预算不仅能为政府开支设置限度，还能确保分配资金范围内政府行政的合法开展；管理与行政内涵表明，预算可详细说明提供公共服务的方式和途径，并建立了控制、测量与评估公共服务的具体标准。[1]另外，日趋复杂的经济以及社会条件对公共预算也提出了不同的压力和变革的需求，仅仅把公共预算看作是通过内部管理方式的改变配置稀缺资源、实现边际效用最大化的封闭系统必然会导致预算改革的偏失，因此把公共预算放到开放的系统中，把之看作内部改革与外部环境的密切互动将有利于对真实情景中预算本质的把握，正如瓦尔达夫斯基（Wildavsky,1986）所言：预算环境对于预算决策模式

4、的影响是非常大的，通过对预算环境进行分类，我们就可以对各地的预算模式进行分类。[2]但必须指出的是，预算环境仅仅是预算生态的一部分，不能把二者完全等同。　　生态又称生态系统(ecosystem)，是指在一定时间和空间范围内，生物与非生物环境通过能量流动和物质循环所形成的一个彼此关联、相互作用并且有自动调节机制的统一整体。[3]这一概念是1935年由英国生态学家泰斯勒(A.C.Tansley)首先提出，后来被美国行政学家里格斯应用于行政学并创立了行政生态学说。里格斯首先从方法论上指出了行政生态视角研究的优势，他认为：“在发展中国家，经济、政治、

5、行政等方面往往纠缠在一起，彼此密切地相互影响着，因此研究者必须把眼光扩展到整个政治系统的各有关因素，才能够把公共行政的真实情况勾画出来。”[4]其次，里格斯认为，影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的，其中最主要的生态要素有五种，即：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治架构。[5]地方政府预算管理作为提升政府行政责任和治理水平的一个重要途径，其治理变革也应打破旧有的纯经济思维的闭合系统，实现与政府治理变革的接轨与融合；重视公共行政主要生态因素影响的同时，也应关注预算管理制度改革过程中主体与参与者的行为选择所面临的内部制度环境与外

6、部生态之间的互动与张力。综上所述，笔者将预算生态界定为政府行政生态的一个次级生态系统，是政府预算管理主体及主要参与者与其改革与发展的内外环境之间的相互作用、相互依赖以及相互影响而形成的一种动态平衡系统。预算改革基本功能的发挥除了其内部制度规则和环境的影响外，还与一个地区的财政状况、民主程度、沟通网络和符号系统等因素密切相关（见下图）。　　　　二、调查背景及其方法　　　　政府预算主要是由收入和支出两个部分构成的，2000年以前的我国实施的财政以及预算改革主要集中在收入方面，2000年以来全国范围内推行的部门预算改革、国库管理制度和政府采购改革等

7、预算管理制度改革的主要目的是加强支出控制，提高政府的支出效率及效益，增强公共责任。我们的关注重点是政府预算管理制度改革几年来的基本运作状况如何？突显的问题是仅靠预算管理方式的变革能达到既定的目标吗？对未来的改革有什么启示？我们选取的研究层级是市级单位，因为在我国，市级政府是一个比较有代表意义的层级，在我国的五级政府中，它上下各有两级政府，既是上下级关系的结合点，又是各种矛盾的汇集点，也是各种改革的融合点，无论国家、省还是县乡财政和预算问题都在地市级单位有所反映。我们在对中部某预算管理制度改革走在全国市级单位前列的市财政官员进行访谈的过程中也注

8、意到他对市级预算改革地位的强调：“有些人认为地方预算改革的研究应该以省为突破点，我倒觉得它不具有代表性，这不仅仅因为我在这一层级工作的缘故，而是应该从实际出发，省级