非税收入规范化管理研究

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1、非税收入规范化管理研究「提要」非税收入是政府收入体系的一个有机组成部分。我国非税收入管理的突出是数额大、征收主体多元化、管理规范性差，带来严重负面效应。本文在上述问题形成原因的基础上，提出改革和规范我国非税收入管理的思路，即对非税收入的不同种类区别对待，分流归位，依法立项，建立和完善规范化征管体系，并以治本为目的实施财政、行政、法制、投融资等方面的配套改革，文中还就此提出了一系列具体措施建议。　　「关键词」非税收入，改革，管理，规范化　　非税收入是政府收入体系的一个组成部分，但其超常规增长和无序膨胀却是我国在体制转轨时期出现的一种特殊现象。适应市场的要求，加强对非税收入的规范化管理，建立

2、合理的非税收入秩序，是构建公共财政框架的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩序，从源头上、制度上防治腐败的重要举措。　　一、非税收入概念的提出　　非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，具体来看，主要包括行政事业性收费、政府性基金、保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其它收入等。　　长期以来，我国一直使用“预算外资金”的概念和口径。在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方

3、案的通知》即财库[2001]24号文件中。其后，《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》提出要“确实加强各种非税收入的征收管理”，2003年5月发布的《财政部、国家和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》的（财综[2003]29号）文件中，第一次对“非税收入”概念提出了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。”这种从“预算外资金”到“

4、非税收入”的转变，标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。　　非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。现在提非税收入概念，表明随着预算管理制度改革（部门预算和综合预算的实施）和政府收入机制的规范，可以逐渐淡化预算外资金概念。非税收入的主体还是预算外资金，但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，今后的改革目标是要随着部门预算和综合预算的深入推进，将预算外资金全部纳入预算管理。　　二、我国非税收入的现状、管理存在的问题及原因分析　　（一）基本情况和存在的问题——非税收入

5、数额大、征收主体多元化、管理欠规范　　建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费收入。1953年，预算外资金只有8.91亿元，相当于预算内收入的4.2%.改革开放前的1978年全国预算外资金为347亿元，相当于预算内收入的30.6%；在体制转轨和财政分权改革的过程中，我国预算外资金迅速膨胀，非税收入在整个政府收入体系中的地位由“拾遗补缺”，演变为占据“半壁河山”，成为与预算内收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。1992年预算外资金为3855亿元，相当于当年预算内收入的97.7%.1993年调整口径后，预算外资金收缩到相当于预算内1/3左右，但增长仍迅速，1996年预算外资

6、金决算数为3893亿元，仍相当于财政收入的一半。　　根据下表反映的情况，我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2000年的4640.15亿元，增长了4.83倍。由于转轨过程中，还存在大量的既非预算内也非预算外的灰色财力（制度外收入），但是考虑到其地位的不合理性，此估算结果中并未将其纳入“非税收入”规模。　　即使这样，根据上表数据，我国非税收入占财政性资金的比重在1985年为42％，1990年达到了50％，世纪之交也在接近40%的水平。　　我国非税收入超常规膨胀的问题，突出表现在地方层次。例如湖南省2002年非税收入总额达到278亿元，相当于同期地方财政收入的1.36倍；而且从增

7、长速度也超过地方财政收入，1998－2001年，该省非税收入分别较上年增长15.25%、9.22%、13.22%，比同期地方财政收入的增幅分别高出5.33、3.01和6.89个百分点，比同期各项税收的增幅分别高出10.55、4.76和6.46个百分点。广东省2002年预算外资金收入达499.42亿元，比上年增长36.6%，占一般预算收入的41.56%，但考虑到非税收入的口径比预算外资金的概念要大，其非税收入所占的比重要也要超过50%