浅论政府对非营利组织行为的监管

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1、浅论政府对非营利组织行为的监管　　[论文关键词]：非营利组织失灵　政府监管　政府监管失灵　　[论文摘要]：如何加强对非营利组织的监管，特别是政府对非营利组织行为的监管，是一个亟待解决的课题。本文试从非营利组织监管失灵的表现形式出发，分析政府对非营利组织行为监管失灵的原因，并提出了加强政府的非营利组织行为监管的措施。　　　　由于多重委托－代理关系的存在，非营利组织不可避免地存在委托人和代理人之间的信息不对称和激励不相容，因而，亟需加强对非营利组织的有效监管。对非营利组织的监管既包括自律监管，也包括社会公众、新闻媒体的监督，更离不开政府通过政策、法律法规等形式进行的监管。本文主要从政府角度来探讨对

2、非营利组织行为的监管。　　　　一、政府对非营利组织的监管失灵　　政府作为国家、社会经济各方面的调控者和非营利组织的利益相关者，对非营利组织行为的监管负有不可推卸的责任。然而，由于种种原因，政府对非营利组织的监管出现了各种形式的失灵。主要表现为以下几个方面:　　（一）非营利组织“内部人控制”现象严重　　非营利组织的内部人控制主要表现为：①管理人员过分地在职消费，包括公款吃喝、公费旅游、公费出国、购买高级轿车、豪华办公设备等；②滥发工资和奖金，乱提职工福利，组织收入不是用来保证组织公益性的实现，而是作为利润分配给内部职工；③腐败蔓延、权利滥用；④信息披露不规范、不及时、不真实，欺骗政府及其他利益相

3、关者；⑤短期行为，不考虑组织的长远发展、自身建设和公信力建设，忽视自身应有的强烈的问责机制；⑥谋取私利、损害委托人及其他利益相关者的利益。对这些内部人控制现象，政府没有强有力的政策、制度、法律以及其它相关措施进行监管，不能从源头上杜绝和防止内部人控制现象的产生，也不能利用合理、合法手段严惩已发生的违背非营利组织目标和使命的行为，因而，非营利组织的内部人控制现象愈演愈烈，甚至发展到放任自流的程度。　　（二）信用缺失。　　非营利组织不以营利为目的，即它的最终目标不是财富积累或实现利润，而是完成组织的社会使命。衡量“不以营利为目标”的标准，最重要的有两点：不进行剩余（利润）的分配（分工）；不得以任何

4、形式将组织的资产转变为私人财产。非营利组织应该是诚实可靠、有责任的。然而，非营利组织中的代理人，作为一个理性“经济人”，不仅会考虑成本和收益，而且较多的考虑自身利益。在委托人和代理人信息不对称和缺乏监督约束机制的情况下，代理人会利益信息上的优势损害委托人的利益，做出有利于自身利益的选择。因而，最该守信的非营利组织同样面临失信的危机。因而，为了避免减少非营利组织的信用缺失，非营利组织的利益相关者应加强对组织的监管，加强对组织的信用建设。　　（三）财务管理不规范　　非营利组织的非营利性、公益性特征决定了其会计事务简单，财务组织体系单一，这样极容易导致组织单薄会计制度特别是内控制度的设计，从而为财务

5、制度寻租、滋生腐败、会计错误与弊端等财务漏洞提供酝酿和发生的土壤，最终造成组织财产物资不合理与非法流失；严重歪曲会计信息质量，影响非营利组织的生存和发展。2002年6月，有关媒体报道的山东菏泽市一民办孤儿院院长董内阁因涉嫌诈骗罪被判有期徒刑11年就是一例。防止非营利组织的财务漏洞有待于政府的监管。　　　　二、政府对非营利组织行为监管失灵的原因　　（一）政社不分　　我国相对一部分社会团体是从政府的职能部门转变过来的或者是由政府机构直接建立的，它们无论在观念上、职能上、组织上、活动方式上、管理体制上等各方面都过分依赖于政府，是作为政府的附属机构在发挥作用。这种政社不分的局面使得政府对非营利组织在行

6、政上表现为“超强控制”，而另一方面，由于非营利组织的产权不明，政府未能制定相关法律明确非营利组织的产权，政府对非营利组织又表现为产权上的“超弱控制”，结果是政府对非营利组织行为不能进行有效监督，非营利组织的经营者或管理者利用政府产权的“超弱控制”牟取私利，同时又利用政府行政上的“超强控制”推脱责任，转嫁风险。　　（二）人事制度不合理　　我国的非营利组织，特别是公立非营利组织，实行机关式的管理方式，官本位突出，行政色彩浓厚。组织的首席执行官及某些管理人员经常由政府机关任命。选聘董事长、董事或管理人员的主要标准不是专业水平和管理才能，而是与主管部门领导的私人关系。清华大学NGO研究所发现“我国根据

7、组织章程民主选举产生管理干部的NGO不到30％。而近三分之二的NGO的干部或者来源于业务主管部门的派遣或任命，或者由组织负责人提名得到的业务主管部门批准。其结果是，我国大量NGO没有独立的人事任免权，NGO的执行负责实际上没有对NGO的管理控制权”（王名，2001）。[5]加上我国能上不能下的人事制度，政府对非营利组织的内部人不能进行有效的监管。　　（三）会计与统计制度不合理　　会计与统计的作用除