我国公共行政中的人格化倾向及其与非人格化的平衡

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1、我国公共行政中的人格化倾向及其与非人格化的平衡　　一、引言　　官僚制这一严密、合理如同机械的社会组织，给人类的全部生活以重大影响。马克斯韦伯曾在1918年断言：工业与官僚制给现代和可预见的未来以特征。韦伯的预言在当代不仅得到验证，而且现状远远超出了他的预想。随着官僚制在社会各领域的扩展和渗透，社会生活越来越依赖于官僚制的运转，同时，人们对官僚制的苦楚怨恨之声也与日俱增。尽管国内外学者均试图提出替代和超越官僚制的理论，但到目前为止，尚未出现真正能够完全替代官僚制的理论。官僚制的非人格秩序历来广受诟病，所谓的非

2、人格秩序即韦伯在官僚制中论证的技术合理性秩序，是由工具主义所论证并进而造就如马尔库塞所称单面人现象的权威化的秩序,而不是指前现代的神学秩序。非人格秩序下的人要求摆脱个人动机和个人情感，排除任意性和随意性，严格的照章办事。　　批评者认为官僚制成为奴役人的钢铁外套，人在这件钢铁外套中忍受灵魂的分割，最终导致组织的僵化和人员的物化。甚嚣尘上的批判声并不能带给改革者彻底抛弃官僚制的勇气，甚至这种批判也是形而上的批判。在社会生活领域中,没有一种非人格设施（自然界力量除外）能够不依赖人格化的力量而获得全社会的普遍顺从,

3、乃至忍受其灵魂的分割。对非人格秩序的批判掩盖了这样一个事实：任何国家都不存在一个纯净的非人格化工具，在价值中立的承诺下是各种利益和力量的激烈角逐。在人们批判官僚制把人变成没有感情的机器的时候，官僚制早已异化成为特殊利益集团的工具。非人格秩序神话早已在现实中破灭，而对这个神话的批判却没有停止。　　由于历史、文化和国情的差异，我国的行政组织的官僚制不同于西方国家，需要解决的问题也有所不同。一部分国内学者认为我国现状是官僚化不足，我国的公共行政并不具备摒弃官僚制的条件，要建构完善的官僚制来弥补公共行政的不足。一部

4、分学者认识到官僚制的缺陷，认为应该超越官僚制，而究竟要建构怎样的公共行政模式，学术界并没出现权威的主导型理论，还处于理论探索阶段。人治色彩浓重、法制不足和照章办事、管理僵化两种状况在我国行政管理中同时存在，我国的行政管理中并不只存在单一的权威，而是呈现出个人魅力型、传统型和法理型三种权威并存的局面。把我国的公共行政定性为非人格化或人格化，都是有失准确的，我国的行政官僚同时存在两种行为，一种是愚蠢的照章办事，一种是躲避规则，以谋取私利。因此，我国行政体制的问题不是法律规则过多还是过少，而是如何有效对行政官僚两

5、种行为进行规范约束；不是人格化和非人格化中的抉择，而是如何寻求人格化和非人格化的平衡。　　二、我国公共行政中的人格化倾向的状况描述　　在历史文化传统和现实政治的双重作用力之下，被韦伯证明为拥有技术合理性的官僚制在我国并未得到充分的发展，我国公共行政的现状为官僚制不足，其重要的表现就是我国公共行政中的人格化。表现为政府官员及其行为轻视规则与规范，行政管理以身份取向凌驾于成绩取向之上，行政腐败现象严重，等等。本文具体从以下三个方面做简单陈述。　　（一）潜规则　　潜规则是相对于显规则而言的。各种有违于现行主导价值

6、或在追求政治正确的场合不能公开宣称的价值观念、行为方式，或者通行于某个领域内、不太为外人所知的行为模式，似乎都可用潜规则一以概之。潜规则主要是指与显规则相悖，是一种私底下的行为，是行为主体为了获得个人或小集团利益而进行的私下交易，是不道德和非法的。潜规则存在于我们社会的各个领域，在我国的公共行政领域也不能幸免。特别是随着改革开放，我国权力逐渐下放，上级对下级的控制减弱，但相应的法制还不完善，社会监督机制还不健全，潜规则存在的空间就有所增大，潜规则比起改革前没有减少反而呈增多的趋势。以官员的提拔任用为例，官员

7、的提拔任用有着明确的标准和程序，必须对官员的能力、素质以及他的工作业绩进行考核，考试考核由集体决定，可是，在一些地方却演变成要想升迁就要请客送礼，不跑不送，原地不动。其原因是一些主要领导一人说了算，说你行，你就行，不行也行；说你不行，你就不行，行也不行成了潜规则。很多正直的领导干部即使干得很好也没有得到应有的升迁，严重打击了公务员的工作积极性，一些行政工作人员往往不以工作业绩为重，而是醉心于官场潜规则的研究。韦伯的官僚制强调对正式规则的服从，而潜规则无疑是有悖于官僚制的规则取向的，潜规则不是正当、合法的规则

8、，体现了人格化的色彩。　　（二）人情行政（非制度化行政）　　所谓人情行政是指公务员将个人的私情因素融入行政过程,使其行政行为缺乏理性和稳定性的行政活动，其极端是以权谋私。人情属于主观范畴，是人与人因血缘或交往中形成的感情。人情存在于任何国家任何时期，但是人情行政的程度各不相同。在我国由于法制的不健全，在公共行政中人治色彩较浓，很多规则因人而定，很多规则程序缺乏刚性约束，人情行政的现象在我国并不少见。无论是基于血缘