公共资金绩效审计-适应性创新

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1、公共资金绩效审计:适应性创新王扬引言:2013年10月26日，世界审计组织第二十一届大会在北京落幕，大会通过了《北京宣言—最高审计机关促进良治》，明确促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。目前在全球范围内，各个国家已经确立了国家审计在维护民主法治、提高政府效能、预防打击腐败、保障国家安全、促进改善民生、推动透明问责等重大作用。无独有偶，国务院总理李克强在2013年6月17日，视察审计署时也为我国审计工作明确了进一步的发展方向。即确保公共资金节约、合理、有效使用，推进宏观调控政策落实和制度完善，为持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正提供有力保障。然而，现阶段我们的公共资金审

2、计报告中揭露的问题基本停留在合法合规浅层面，审计决定事项还只限于被审计对象可以改正的范围，审计意见和建议，审计整改收效甚微。公共资金绩效审计作用的发挥还十分有限。客观分析，上述结果一方面与我国现阶段的制度环境、权力配置等密切相关，另一方面也是我们审计实践工作中适应性创新不足的集中体现。纵观人类知识的演化过程，大部分是不能归于突发性的重大创新，而应归于适应性变革，即试错，这是对需求和不断变化的条件，做出适应性反应的调整和改良而表现出来的创造性。这种适应性调整在我们公共资金绩效审计领域尤其可贵。一、公共资金审计(审计调查)现状公共资金通常是指通过税、费、债等渠道筹集的资金，包括财政专项资金

3、和其他社会资金。其中财政专项资金是指上级人民政府拨付本行政区域或本级人民政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。就其实质财政专项资金是为政府公共管理服务提供的资金保障，即提高公共管理服务质量和水平才是最终的目标。然而，现阶段从审计署披露的与专项资金审计或审计调查及绩效审计的公告结果来看，还仅及于揭示出公共资金在筹集、管理和使用中问题，特别是针对同一类别的财政资金的不同年度、不同地区的审计发现基本相同(见下表1)。审计实践中，部分地方审计机关对公共资金绩效进行了较为深入的探索，如对公共资金相关的组织绩效、相关控制环节进行了探索性分析，

4、但整体仍处于试探阶段，缺乏系统性的目标、方案和标准体系作为支撑。这些情况直接影响了审计在国家治理中作用的发挥，降低了审计的权威性和严肃性。从表1来看，无论是专项资金审计调查或审计报告，还停留在浅层的合法合规层面和具体项目实施情况，缺乏对专项资金运行过程中权力配置、组织或机构运行的系统全面评价。上述两大时间段的与水资源保护相关的专项资金审计或审计调查的结果，均突出地指明了专项资金，在水资源费、排污费、垃圾处理费等征、缴的突出问题。这类问题其实质是政府具体职能部门选择性执法的结果。这种普遍的选择性问题是对公平性的严重侵害。在公共品的供给中，极易产生隐性再分配问题，从而导致不受监督的代理人机

5、会主义，这种可能性使公共品供给永远无法摆脱长期危险。其次，从两个时期的对比来看，审计监督的结果并没有为后期改进带来成效，各省市政府的问题依然存在，没有得到有效的纠正。这反映出审计作用的还十分有限。缺乏对审计整改责任主体的有效制约和限制，监督也只能流于形式。专项资金是从限定用途方面而定义的，其在筹集、分配和使用方面实际由诸多部门或机构行使权力，这种权力的行使是往往与多个特定部门职责紧密联系的。而部门之间的信息不对称和边界职能的模糊划分，直接导致了权力行使中条块分割，使事业执行出现盲区。另外，从仅有的绩效审计调查报告结果来看，除专项资金使用不规范外，也仅是指出部分措施不完善、部分工作未得到

6、有效落实的问题。二、公共资金审计问题的根源分析(1)审计对象或内容特征—政府行为我国的财政专项资金，主要包括社会管理类，即用于党务、政务、社会事务等社会管理机构的专项支出以及公共事业发展类、社会保障类、经济建设类和政策类的专项补助支出。在公共资金的实践中是通过不同层级、不同部门的政府行政部门，在确定具体的项目目标后，拨付专门的资金，同时责成有关部门利用这些资金完成项目，最终达到预定目标并解决所面临的社会问题这样的程序来实施与保障的。这就使公共资金审计对象的实质为政府行为或服务(过程)。根据公共选择理论代表者布坎南对政府的分析认为，政府行为主要存在以下几方面的问题，包括政府政策的低效率，

7、即指所执行的政策不能确保资源的最佳配置，政府行为存在着很大的自由度;政府工作机构的低效率，表现为缺少竞争和成本意识;政府的自我膨胀以及政府的寻租活动。所谓的政府寻租指的是政府以行政权力为主要手段寻求其利益最大化实现机会的行为或过程。在我国这两大类专项资金的拨付、使用和管理环节，本身就存在着大量的寻租行为。它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大一部分的国民收入装进私人腰包。因此，政府权力的介入导致资源的无效配置和分配格