浅谈区域限批制度的法律规制

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1、浅谈区域限批制度的法律规制本文是一篇区域限批制度的法律规制，行政处罚是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁，让我们一起来看看具体内容吧!一、区域限批实施背景区域限批，是环保部门出台的行政处罚措施,目的是防止一些地方、行业违背国家产业政策，违法发展高污染高能耗产业，破坏当地环境资源的行为，其具体做法是环保部门一旦发现有企业或地区出现频繁的或者严重的环境问题或事件，则有权停止审批该区域内所有项目，循环经济类项目除外，直到受处罚者完成整改。国务院最初与2005年底发

2、布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，在这个决定中首次提到环保部门可以使用区域限批手段。2007年1月，原国家环保总局通报查处82个环评和三同时违规项目并首次启动区域限批，将大唐国际等四大电力集团以及河北省唐山市等4个行政区域列入黑名单，限批期间,除循环经济类项目之外的其它建设项目全部停批限批。同年7月，国家环保总局对长江等四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行流域限批。随后其决定，从2008年起，如果各省(自治区、直辖市)没有完成2007年污染物总量减排任务，

3、则对该省(自治区、直辖市)范围内的所有新建项目暂停其环评审批。2008年6月，环保部起草了《建设项目环境影响评价区域限批管理办法(试行)》并开始征求意见。作为环保部门最为严厉的一种行政处罚手段，国家环保总局副局长潘岳对此解释道：在以往的环保行动中，即使项目被叫停，但在作出承诺后，往往就可以允许他们先行补办手续，从而造成企业或地区使用各种办法拖延、拒绝兑现环保承诺，看似严厉的环保执法也无法达到预定效果。二、区域限批的性质及合法性问题(一)区域限批的法律性质行政强制，是指行政主体为实现一定的行政目的，对相

4、对人的人身或财产采取强制措施的行政活动。行政处罚是指特定的行政主体对被认为违反行政法律规范的公民、法人和其他组织所给予的一种制裁。行政处罚的本质特性是制裁性，这也是行政处罚和其他具体行政行为的相区别的主要标志。据此两者的区别在于是否具有制裁性，即行政处罚关注的是制裁，达到的是一种最终处理状态，而行政强制则更关注预防或制止危害后果或者保障其后的处理行为能顺利做出，其发生在行政决定做出之前的行政过程中。对比以上特征可以看出，区域限批从表面上看似乎也是为了制止违法行为、保护社会公众的环境权利而采取的强制措施

5、，然而其实质是对违规主体的制裁，并非以其他行政管理目标的存在为直接目的。它是以违法行为为前提，也是一种最终处理状态，所以属于行政处罚,而不是强制，与《行政处罚法》中规定的责令停产停业的处罚种类最为类似。区域限批措施就目前来说，是法定行政处罚方式之外,环境保护方面行政处罚的一种新措施，有以下新特点：首先，区域限批作为一种新的行政处罚手段，其停止审批的是整个行政区域内除循环经济类项目外的所有项目，范围比较大，不单只针对相关企业。其次，区域限批的实施主体，是环保总局直接实施，这使得环保部门具备了一种在环保利

6、益和地方政府利益相冲突时强有力的执法手段。再次，如果违规投资高污染高耗能产业，由地方政府来背负行政决策后果，这在国内尚属首次规定，据此环境保护重点监管对象就不仅仅限于单个项目，而是把地方政府也纳入其中。(二)区域限批的合法性问题当前环境问题已经刻不容缓，要实现社会可持续发展，保障社会公众环境权益，则区域限批制度不失为一种有效手段。但是环保部门的行政权力是否过大，如何保证这种权力能充分有效的使用，同时不被滥用，也是亟待解决的问题。国务院于2005年颁布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，其中

7、第五条第(二十一)项的规定：严格执行环境影响评估和三同时制度,对超过污染物总量控制指标、生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区,暂停审批新增污染物排放总量和对生态有较大影响的建设项目。以此为依据，目前国内相关立法中只有一部处于起草阶段的《建设项目环境影响评价区域限批管理办法(试行)》做出了具体的规定，这是环保部的部门规章。此外2008年新修订的《水污染防治法》第18条也新加入了一条规定：对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设

8、项目的环境影响评价文件。世界各国的行政处罚种类大都依据法律保留原则，由立法机关制定法律进行明确而具体的设定，行政机关必须根据法律授权进行处罚。我国的《行政处罚法》第9、10、11条也做出了相应规定。区域限批对相对人权益有重大影响，其与责令停产停业的处罚种类比较类似，所以它的设定权只有全国人大及其常委会制定的法律，或者国务院制定的行政法规享有,其他任何的规范性文件都无权设定。上面所说的环保部的《区域限批管理办法》和国务院的《决定》都不属于法律也不属于行政法