论地方政府举债(1)

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1、论地方政府举债(1)　　论地方政府举债(1)　　论地方政府举债(1)　　论地方政府举债(1)关键词：财政政策；困境；地方债券；必要性；制度改革　　自从上世纪90年代末期我国遭遇通货紧缩以来，今年已是政府第5年使用积极财政政策了。积极财政政策的主要政策措施有：扩大政府开支，实行赤字预算，发行国债筹集资金增加公共基础设施的投资规模；提高行政事业单位工资水平，稳定部分群体的收入预期；增大转移支付力度，保障和维持低收入群体的基本消费能力。这些措施的推出无一不是针对经济增长减速这一严峻问题的，旨在通过政府支出规模的增加，抑制经济增长速度下滑，适度营造宏观经济景气环境，带动自主投资和社会消费的增加。

2、然而财政政策的执行效果似乎不尽人意：政府赤字连创新高，而国民经济的运行状态仍在通货紧缩的边缘徘徊。这种状况不禁令人对目前财政政策的效果产生疑虑。　　实际上我国财政政策已经进入困境，政府进行决策时不得不在两难之中小心翼翼的寻找平衡。一方面，4年连续的赤字扩张导致债务累积过快，2001年债务余额已达15608亿元（1）。参考马约关于债务警戒线的标准，中央财政作为直接债务主体实已不堪重负，客观上要求增加税收或者减少支出，淡化财政政策的积极色彩，向平衡财政回归。然而在当前经济背景下，这种做法无疑将意味着随时面临巨大的社会风险和政治风险，出于维护社会稳定的维持政府地位的考虑，政府倾向于维持赤字预算

3、；另一方面，国民经济增长依然形势严峻，不得不实行积极的经济政策以增加需求，对于政府而言就是减少税收或增加开支，即增加赤字安排。然而，在经济恢复活力之前赤字的累积效应必将弱化政府信用。一旦受到意外的外部冲击，会面临更大的政府风险，同样为了政府信用和地位，政府应当削减赤字关注债务问题。无论从哪一方面看，政府的选择都处于矛盾之中。　　一、目前学术界关于解决财政政策两难问题的几种思路　　针对我国财政目前的两难境地，不少学者从不同角度提出了解决思路，代表性的观点主要有以下几种：　　（一）减税减费说。这种观点主张从宏观税负的角度减少政府收入，降低产品成本，提高企业投资能力；认为当前财政政策的积极性只

4、表现在增加政府支出上，而减税作为很好的积极政策并未被有效使用，并且连续4年维持大规模赤字使增支型的积极财政政策难以为继，从而应当考虑减收型的积极财政政策。　　从理论上看，这种做法具有一定可行性，但在我国当前经济背景下都不可能实行。首先我国税收收入主要以流转税为主，流转税作为能够转嫁的税种，降低其税率在当前形势下只能进一步加剧物价水平的下跌，降低投资与消费预期。其次，虽然所得税税率的下降确实能带给企业自主支配资金的增加，但由于目前我国企业盈利水平普遍较低，小幅的税率下调并不能使企业形成强烈的投资欲求，况且我国供给与需求相比，基本没有供不应求的产品，在没有利润点的情况下，企业即使有盈余资金也

5、不会主动投资。因此减税的做法不太适合我国国情，而且一旦采用减收措施，相应而来的必然是减支。然而除政府可相机支配的小部分资金外，大部分财政支出都具有增长的刚性，即使是目前临时性增加的建设性支出，如大部分国债项目并不能因支出减少就中途废弃，因而减税不可取。　　（二）改革收支结构说。这种观点没有表现出明显的扩大或缩小收支规模的意图，倾向于维持总规模的基本不变，通过优化税种税率，调整支出比例，来改变收支结构，利用财政强制性介入国民收入分配的功能，使得更多的资源流向更能推动经济增长的阶层。　　在我国，改革收支结构也将是必然之举，不仅具有可行性，还带有一定的紧迫性。但如果单纯进行财政收支改革，不调动

6、其他经济资源、只对既定规模重新划分配置，这一改革将会遇到较大阻力。尤其当财政收支的变动涉及众多经济主体时，利益触动最大的当为目前中国掌握较多经济资源的集团，没有增量的带动，绝不会得到既得利益集团的合作，从而存量改革无法推行。在税收上由于税收制度改革属系统性工程并受立法制约，且涉及的利益范围最广，缺少配套措施将很难改变既定利益格局，不可能短期内立刻见效；在财政支出上也有同样的问题，虽然与税制改革相比，近几年支出增加较快，相对而言有一些调整空间，但支出调整所关联的群体多数具有社会地位高和掌握资源多的特点，如行政事业机关人员，所以实质上财政支出改革比财政收入改革更难。可见虽然改革收支结构说对于

7、解决目前财政政策的两难有一定作用，然而在维持收支规模不变的基础上对收支结构进行调整，现实中恐怕难以推行，尤其当面对经常性支出的刚性增长和维持一定建设性支出的需要时，显得过于保守。　　（三）允许地方举债说。这种观点建议放弃单一由中央举债的做法，改为允许地方政府根据自己的能力和需要发行债券，将中央政府为地方政府承担的风险交还地方，减轻中央财政的压力。根据我国《预算法》的要求，地方政府在进行财政预算时应保持预算平衡，地方政府原则上没有举债