对中期财政规划改革的几个认识

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1、对中期财政规划改革的几个认识黄霄雯　　2015年1月《国务院关于实施中期财政规划管理意见》（国发【2015】3号）（简称《意见》）出台，标志着中期财政规划改革在我国正式拉开帷幕。事实上，自20世纪70年代起，西方多数发达市场经济国家和部分发展中国家已逐步推行中期财政规划改革，或称中期滚动预算改革。在我国，2008年，财政部选取河北省、河南省焦作市和安徽芜湖县作为试点单位，进行中期财政规划改革的区域性试点工作；2012年8月，上海市闵行区财政局针对中期财政规划的初步构架进行试点，并在2014年度区本级预算当中，选择教育、科技

2、、农业三个领域内的部分项目开展中期滚动预算项目库的试点工作。经过这几年区域性、选择性的试点，随着改革相关工作经验的积累，在2013年党的十八届三中全会中就提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展……建立跨年度预算平衡机制”，此话正体现了搭建财政政策与财政预算之间的桥梁的思路。紧接着，2014年10月，国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》，其中规定我国未来财政体制改革必须以构建中长期财政管理框架，改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制为根本。而《意见》的出台，不仅对实施中期财政规划管理提出要求

3、、做出部署，更表明我国面向中期视角的财政收支管理的战略转型已悄然而至。　　一、什么是中期财政规划　　截至目前，不同国家和不同国际组织并未形成完整的统一概念。中期支出框架、中期滚动预算、中期财政规划这些称谓在不同场合及不同文献资料被彼此替代，但秉承谨慎性原则，严格定义，其强调重点并不完全一致。　　——中期支出框架，重点在于支出控制，先自上而下确定资源总量，再以此由下至上确定支出项目，通过将政策制定、计划及预算过程有机结合，而形成战略性支出框架。　　——中期滚动预算，强调预算编制过程的连续性、动态性，旨在拓展年度预算，纠其不足

4、，形成随时间推移而不断向后进行滚动、更新的预算。　　——中期财政规划，预算收支安排超过一年（一般为三至五年）的财政计划，偏重财政计划的全面性、长远性和战略性，一个财政规划当中可以包含许多财政计划。　　总体上，以上三大概念所指代的都是相对于1年期年度预算而言为期3～5年的跨年度预算体系，该预算体系凸显预算与政策之间的相互联系。本文使用“中期财政规划”，主要基于考虑这一术语带有更好的包容性，外延性更加宽泛，贴近我国当期实践状况并抓住了预算改革的本质。笔者从这些概念的共性特点出发，结合《意见》的主要内容，给出当前我国实施的“中期

5、财政规划”的非技术性定义：　　中期财政规划是中期预算的过渡形态，是政府自上而下地制定宏观经济和财政中期目标，同时做好中期财政收入支出的预测与设定中期总支出上限（尤其对中期内支出项目进行成本估算）；在此基础上，按照国家战略优先顺序配置资源，保障资源配置符合财政总目标要求。对于支出部门而言，不仅预算有了一定程度的可预测性，而且能够保持整体财政纪律，形成较年度预算更有效的约束力。　　二、中期财政规划的主要内容和优势　　一般来说，成熟的中期财政规划应包括三个层次，第一个层次是着眼于预测财政收入与支出，重在预测。第二个层次，是在编制

6、当年年度预算的同时，按循环滚动的方式进行三年预算编制，及时预测未来两年的变化。该层次刚好对应《意见》中期财政规划实施滚动调整的基本原则，即“年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划”。在高精度预测的基础上，结合国家和部门中期发展战略，通过自上而下和自下而上的协商，设定中期总支出上限。该层次的财政规划，从重在预测深化至强调中期财政规划对年度预算的约束，保障资源配置符合中期财政总目标要求，做到财政政策与预算编制的联接。此第二层次符合我国当前实施中期财政规划的实践进度。第三层次是最

7、高层次的中期财政规划，它不仅包括前两个层次的收入预测、支出需求估计、政策联结，更包括基线筹划（破解基数法引致的既得利益困境和预算僵化问题，使预算安排取决于环境参数、预算进度和政策变化的预算方式，确立预算作为政策工具的全新理念）和绩效导向，其中对政府支出进行绩效评价，是成熟的中期财政规划过渡到完整的中期滚动预算必须有较为苛刻的实施条件。（一）当前实施中期财政规划的主要内容　　中期财政规划涵盖四本预算，以《意见》为基础，包括对现行财政收支的预测，对现行财政收支政策问题的分析，对现行财政收支政策的改革方案，以及对改革后财政收支情

8、况的预判。这四个方面归纳起来其实就是两大块内容，一是做好现行政策下的财政收支的测算工作并发现问题，二是做好未来财政收支政策的改革方案和测算工作，换句话说就是要同时做好3~5年的预算估计工作和财政政策设计工作。　　（二）优势　　1.中期视角　　传统年度预算不能很好地与公共政策进行联接，其最简单的原因就是时