论行政法的目的、手段与体系（二）

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1、论行政法的目的、手段与体系（二）二、关于实现行政法目的的手段所谓行政法的手段是指实现行政法的目的所采用的方法。关于行政法的手段，许多学者，尤其是控权论者[1]会不加思索的认为就是控制行政权。这种观点固然有其合理的一面，但有很大的局限性，不仅手段单一，而且就控权论者主张的控权范围来说，也过于狭窄。也有学者认为行政法方法应当是平衡，即以平衡的方法处理行政机关与相对人之间的权利义务关系[2]。应当说，平衡作为一种手段在以公民为本位的行政法中，其作用是有限的。当然也有一定的作用，如当行政参与权与行政效率相矛盾时，要运用平衡手段加以解决。笔者认为，探讨行政法的手段应当

2、从其目的出发，并总结国内经验和借鉴国外一些成功作法。其手段主要有以下几种：1．确认公民的行政权益保障公民行政权益的第一步是用法律的形式确认公民的各项行政权利和法定外利益，并建立相应的制度予以保护。如确认公民的行政参与权，则需要建立行政公开制度并在政府的决策和行政立法中设置公民具体参与的程序；再如确认公民的行政利益则要求政府为公民提供各种优质、高效的服务，如行政指导等。公民的行政权利必须通过立法予以确认，否则无法实现，因为很多权利的实现是以行政机关的作为或不作为为前提的。以往人们常常强调行政法应保护公民的合法权益，应该说合法权益与这里所说的行政权益是两个不同的

3、概念，不能混用。合法权益仅指公民已获得的实际权利，已为法律所确认；而行政权益则是指公民在现代行政中应当享有的权益。后者是应然状态，是努力方向，而前者则是法律已确认的权利。至于实在的权益则又是另一概念。行政法的目标就是要将应然的行政权利转化为实在的权益。当然，行政权益的概念是不断发展的，随着社会的进步，行政权益的内涵会更加丰富。2．确定行政权限和行政职责公民行政权益的实现有赖于行政机关的作为或不作为，因此，需要确定行政机关的行政权限和行政职责。赋予行政机关行政权是为了公民的行政权利和利益的实现，如赋予行政机关在教育、经济、治安等方面的管理权限，就是为了提高全民

4、的文化素质，促进经济的繁荣和保证社会的秩序与稳定。这些无不与公民的权利或利益有关。确定行政机关的行政职责也是基于同样的道理，行政机关有责任确保公民的安全、自由以及发展等。行政权限包括行政机关对某类事务的主管权和管理中的具体权力，前者如对经济的管理，后者如在经济管理中享有许可、监督、处罚权等。行政权限及行政职责的确定要以确保公民行政权益的实现为核心，不能有悖于公民的行政权益。那种主张行政机关享有权力进行管理是一个事实问题，不是法律问题的观点[3]是值得商榷的。一方面确定行政机关的行政权限和行政职责是实现行政法目的，确保公民行政权益实现的手段，与对行政权的控制具

5、有异曲同工的作用；另一方面，行政权限与行政职责的大小是由公民应享有的行政权益决定的，而且须由法律确定，即必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力。因此，行政权限的确定绝不是一个事实问题，而是行政法中的一个重要问题，需要深入研究。与行政权限的确认相联系的是对行政权有效行使的保障，这里既要授予行政机关有效的管理手段，又要排除来自各方面的阻力，以切实保障公民行政权益的实现。3．控制行政权控制行政权是实现行政法目的的一种重要手段。行政权本身具有双重性，既是确保公民行政权益实现的需要，又很容易被滥用，以致侵害公民的行政权益。因此，在授予行政机关权力的同时，

6、又需要对其进行控制。至于控权的范围，控权论者大多强调对承担行政权力的组织（主要是对外管理的主体一行政主体）的规范和控制，对行政权力活动的规范和控制以及对行政权力行使的后果进行补救。从行政法的目的出发，这种控权范围仍存不足：第一，控权应当是对行政权的全面规范和控制，而不应有内部管理和外部管理之分，控权论常常将行政机关的内部管理排除在控权之外，这是值得商榷的。行政机关的非理性设置、行政权的非科学化分配、职权不清、职责不明，机构人员整体规模失控，不仅大大加重了人民的税收负担，同时还导致行政效率低下，滋生官僚主义，这严重地损害了公民的行政权益，与行政法的目的是不相一

7、致的。因此，对行政组织内部的规控也是行政法的重要任务之一。第二，对行政权的控制既要从实体方面着手，如规定行使权力的规则、条件，也要注重运用行政程序予以规范，但控权论者大多以实体规制为主线，很少展开对行政程序的讨论。值得注意的是，在实现行政法目的的过程中，控权是极其重要的手段，但绝不是唯一的，过分强调控权，往往会牺牲效率，并忽略对与公民行政权益有关的法律制度的建立，如行政合同制度、行政指导制度、公务员管理制度等。上述三种手段既相互联系（如行政权限的确定取决于行政权益的宽窄，反过来，行政权限又影响到控权的范围），又各自具有独立的意义，不能相互取代，三者都是实现行

8、政法目的的必要手段。三、关于行政法的体系行政法体系是