论地方政府间税收竞争的宪政治理

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1、论地方政府间税收竞争的宪政治理[摘要]地方政府间税收竞争是指地方政府竞相实施各种税收优惠，以吸引更多生产要素流向本辖区的行为。从理论上分析，地方政府间税收竞争可能产生良性或者恶性两种结果，而决定竞争结果的关键因素是博弈规则的设计。宪政是地方政府间税收竞争由无序导向有序的重要保障。构建地方政府间税收竞争的宪政环境应当着手进行，推行地方自治，合理划分事权和财权；健全地方民主，有效约束地方政府税收竞争行为；保障要素自由流动，促进地方政府良性竞争以及建立协商，合作反对恶性竞争等。　　[关键词]地方政府；税收竞

2、争；宪政；地方民主；地方自治　　一、理论：对峙与评价　　18世纪古典政治经济学家亚当·斯密指出，“（资本所有者）很可说是一个世界公民，他不一定要附着于那一个特定国家。一国如果为了要课以重税，而多方调查其财产，他就要舍此他适了，他并且会把资本移往任何其他国家，只要那里比较能随意经营事业，或者比较能安逸地享有财富”。[1]该论述是由纳税人视角，说明流动性生产要素对政府税收的敏感性，而由政府视角，为吸引更多生产要素流向本辖区，难免会竞相实施税收优惠，这种发生地方政府之间横向竞争行动，就是地方政府间税收竞争。

3、长期以来，理论上关于税收竞争的认识，形成对立的良性竞争论和恶性竞争论。　　主张良性竞争论的学者认为，地方政府间税收竞争能够提高经济效率，增进社会和个人的福利水平。最早的理论阐释由蒂布特（Tiebout）在1956年《地方支出纯粹理论》中提出的，他认为税收是居民对一定种类、数量和水平的公共产品组合所支付的对价，数量众多的地方政府提供不同的公共收支组合，而居民可以依据自己的偏好来选择满意的居住地，居民的选择是以进入或者退出辖区的方式进行的，故被成为“以脚投票”模型。[2]许多学者进一步深化蒂布特模型，认为

4、地方政府间税收竞争：一方面可以避免公共部门的过度膨胀，限制资源从私人部门以税收形式向公共部门的转移，以脚投票发挥与“无形的手”类似的市场功能，促进资源的优化配置；另一方面，地方政府间税收竞争也不断进行学习和创新的过程，有助于形成更具竞争力的公共产品与制度。例如，哈耶克认为，“地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由的地区内部较大单位间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行试验的机会，而这能确保自由发展所具有的大多数优点”。[3]　　主张恶性竞争论的学者则认为，地方政府间税收竞争影响经济活动的效率，

5、降低社会和个人的福利水平。奥兹（Oates）在1972年《财政联邦主义》中提出，地方政府为了吸引资本，竞相降低相应的税收，使得依赖税收支持的地方政府无法为最优的公共产品筹集到足够多的资金，地方支出水平处于边际收益等于边际成本的最优水平之下。进一步分析，如果地方政府为弥补收支差额，选择向流动性较差的生产要素提高税收的方法，则税收负担的配置难以符合量能征税等税收公平原则的要求。如果地方政府采取变相税收优惠，例如增加基础设施的投入，则可能导致全社会范围内的供给过剩，并构成对社会服务供给的排斥。而且地方政府间

6、的税收差异会扭曲市场机制的资源配置功能，违反税收中性原则。　　笔者认为，地方政府间税收竞争是一系列发生在地方政府之间、地方政府与纳税人之间、纳税人之间的博弈，而所谓良性竞争或者恶性竞争其实都不过是可能的博弈结局。博弈的参与者是构成博弈的基本要素之一，其目的是通过选择战略以最大化自己的效用。尽管“纳税光荣”受到广泛地提倡，但是理性纳税人的偏好是，承担尽可能少的纳税义务并享受尽可能多的公共产品。至于地方政府的偏好分析就比较复杂，将政府视为公共利益的化身显然过于幼稚，政府乃至内部的官员都是以自我效用为追求的

7、，有的学者认为预算的最大化就是效用的理想描述。[4]以上主体的利益各自独立甚至相互对立，纳税人欲通过与地方政府的讨价还价，将自己的税收负担转嫁给其他纳税人或者享受搭便车的机会，而地方政府欲从其他地方政府处攫取更多资源为自己掌控，彼此行为互为作用，每个参与者的决策取决于他对其他参与者行为的预测。博弈结局是一种均衡，是所有参与者最优策略的组合。[5]“制度确定相互联系的交易各方的机会束”，[6]不同制度会影响每个战略组合中参与人的受益分配，进而导致参与者最优策略的改变，并形成不同的均衡解。因此，地方政府间

8、税收竞争是趋向良性竞争抑或恶性竞争，取决于博弈行为所嵌入的制度框架，可以也应当考虑通过制度设计的方法，实现地方政府间税收竞争产生向上而不是向下效果。　　二、现实：问题及成因　　从1978年起，我国经济保持长时期的高速增长，取得举世瞩目的成绩，许多经济理论都试图给予解释，其中有学者就认为分权化改革是重要的成功经验之一：在改革共识尚未形成时，分权化的战略为改革奠定动力基础，提供冲破政治障碍的有效途径；地区试点可以避免大风险、大错误，并提供其他地区学习成功的样