分级财政制度：宏观治理结构的建立与完善(1)

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1、分级财政制度：宏观治理结构的建立与完善(1)“财政分权（fiscaldecentralization）”与“治理governance）”同为当代影响深远的改革运动，两者之间的内在联系已逐渐引起国际学术界的重视。治理的概念最早于80年代末提出，自1992年世界银行发布《治理与发展》的年度报告后，治理问题逐渐成为各国政治学、社会学、制度经济学等学科的研究热点。随后，学术界逐步将治理与财政分权结合起来，提出通过财政分权实现多维度的善治（goodgovernance）目标，如改善公共产品供给机制、惩治腐败、消除贫困、保护环境

2、等，并构建了各类衡量财政分权与治理绩效的指标体系和分析工具。本文首先对国外治理与财政分权的理论研究作一些综述；其次，简略介绍国外相关的治理绩效指标；最后，针对建立我国分级财政的治理绩效衡量体系，完善宏观治理结构等问题提出初步建议。　　财政分权与治理问题的文献综述　　治理是指在一个国家中运用公共权力，依靠公共部门与私人部门以及公民社会的合作与互动，高效率地配置社会资源，提供公共产品与服务，满足公共需要，以实现国家治理目标的活动与过程。与治理密切联系的一个概念是善治或善政（goodgovemance），系指实现资源优化配

3、置和公共福利最大化的理想治理过程及其结果。当代公共管理学认为，善治的概念包含10个要素：（1）合法性或义理性legitimacy）。指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质与状态；（2）透明度（transparency）。国家政治、经济信息的公开、透明、公民获取公共信息的容易程度；（3）责任性（accountability）。强调政府为全社会提供公共产品与服务的责任；（4）法治性（ruleoflaetal，1989）。而Bardhan等人则揭示了财政分权过程中不可避免地会发生道德风险、逆向选择等代理问题（Bard-ha

4、netal1999），此外，RemyPrud‘Homme深入剖析了财政分权有可能给经济发展带来的种种危险（RemyPrud’Homme，1995）。　　在西方学者的视野里，财政分权的治理绩效是直接反映在公共产品供给、社会福利改善等一系列具体指标上的。1995年Humplick和Estache运用国际比较数据，检验了不同的分权方式对道路、电力和供水等基础设施建设绩效的影响，他们的研究显示：在分权模式下，各建设项目中至少有一项指标得到了改进，但分权与改善绩效之间的总体相关性并不显著（Humplick，Estache，19

5、95）。Hhther和Shah于1998年验证财政分权与多种治理指标之间具有的正相关关系（Huther，Shah，1998）。2001年5月，国际货币基金组织的经济学家LuizdeMello和MatiasBarenstein基于78个国家的统计数据，再次验证了财政分权与各类治理指标之间的相关性。在他们的研究中，对政府治理绩效的衡量是通过控制腐败、政府效能与责任、法治化、政治稳定、暴力冲突以及政府管理成本等方面的指标反映出来，财政分权指标包括：政府间支出责任划分、下级政府的收入动员等。他们的研究证明：财政支出责任的下放

6、可以改善治理绩效；非税收入以及来自上级政府的补助金、转移支付的比例越大，越有助于改进财政分权的治理绩效（LuizdeMelloandMa-tiasBarenstein，2001）。　　近年来，西方学术界在研究财政分权问题的时候，总是对机构能力或制度安排予以特殊的关注，这就在很大程度上弥补了奥茨所说的公共财政学研究中的“制度真空insti—tutionalvacuum）”。在世界银行和美国马里兰大学从1999年至2001年合作的研究课题中，研究者基于在菲律宾和乌干达两国的实地考察，提出只有在政府间预算约束硬化、地方支出

7、自主和民主制度健全等条件具备的情况下，财政分权才能取得良好的绩效。而制度安排主要是指建立与完善公民约束、政府间约束和公共部门管理约束等一系列制度约束环境（OmarAzfaretal，2001）。　　治理目标与治理绩效衡量　　自觉地把财政分权当作政府治理手段来运用，就需要事先明确财政分权的治理目标。在世界银行指导各国分权改革的政策分析工具中（decentralizationtoolkit），是将财政分权置于一国既定的政治与管理环境中，把财政分权同政治分权、管理分权结合起来进行分析，伴随时间的推移，分别观察三种分权各自的

8、制度产出（SystemOutes），以便整体地把握三种分权战略共同的制度结果（SystemResults）和发展影响（Developmentlmpact）。这种系统性的制度分析思路很值得我们研究与借鉴。　　财政分权在总体分权战略中处于重要地位，是政治分权和管理分权的中间环节。一般情况下，一国的政治制度和政府管理职能更多地受社会历史、文化传统等禀