浅谈转型时期我国乡镇行政体制改革的问题及论争述评

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1、浅谈转型时期我国乡镇行政体制改革的问题及论争述评[论文关键词]乡镇政权　派出机构　行政管理　对策　　[论文摘要]我国现行乡镇政府管理问题突出，学界对乡镇行政体制改革歧义甚多。只有改乡级政权为县级政府的综合性派出性机构，才能彻底解决县乡之间的条块矛盾；应改乡镇与村委会的“指导和帮助”关系为“有限管理和帮助”关系；适当提高乡级机构的行政级别，较大幅度地提高乡村干部待遇，以吸引优秀人才从事基层工作等。　　改革开放以来，乡镇政权在我国现代化建设中发挥了重要作用，但是随着农村形势的变化，其在运行中也暴露出一系列问题，亟待调整、改革。鉴此，本文拟在简析现行乡镇行政管理诸问题及学界关

2、于乡镇改革的不同看法的基础上，谨陈管见。　　一、乡镇政府管理的主要问题　　我国乡镇政府设立的直接动因在于保证传统体制下催耕催种计划的落实和面对面的管理，深层次原因则在于协调国家政权与乡村社会关系而保持乡村社会的稳定秩序，通过强有力的政治控制而得到更多的用于城市建设与工业发展所需要的资源。　　现行乡镇体制是20世纪80年代我国农村改革的产物，是对人民公社体制的改造，也是对20世纪50年代乡镇政权体制在更高层次的回归。我国乡镇政府设立的直接动因“在于保证传统体制下催耕催种计划的落实和面对面的管理，深层次原因则在于协调国家政权与乡村社会关系而保持乡村社会的稳定秩序，通过强有力

3、的政治控制而得到更多的用于城市建设与工业发展所需要的资源”。无庸质疑，乡镇恢复建制2O年余来，乡镇政权在农村经济发展、社会进步方面做出了贡献，但是随着形势的变化，诸多问题也日益暴露出来。诸如，机构臃肿，民少官多，自聘人员膨胀，行政成本过高；县乡之间条块分割严重，县级政府派出站所分兵把守了乡镇的工商、教育、税务、金融、国土、林业、治安等众多领域，使乡镇政府职能萎缩，成为“牌子响，责任大，权力小，办事难”的“半级”政府；县级派出及乡镇自己的执法机构虽多，但由于条块分割、上下对FI等原因，乡镇的执法权十分分散，计划生育、税收、工商、土地、公安、司法等站所(或委员会)各自为政，

4、执法监管能力弱，遂使乡镇机构、人员虽多，但除计划生育等少数问题外，其他问题的执法监管还相当粗放，甚至形同虚设，一些地区甚至还是处于“拳头说了算”的年代；乡镇负债率居高不下，既严重影响了乡镇机关工作的正常运转，也使“三乱”(乱收费、乱集资，乱罚款)屡禁不止；政府职能转变缓慢，众多乡镇政府依然把一些本该属于社会、企业和个人承担的责任纳入自己的“责任制”，乡镇干部依然热衷于直接干预生产经营活动，催种催收，沿袭着传统的“吆喝干部”式的工作套路；在压力型体制下，各种检查、评比多如牛毛，“政绩工程”、“官赏工程”充斥，以“一手高指标，一手乌纱帽”为核心的“一票否决制”仍然盘踞了太多

5、的领域，缺乏一套上级政府与辖下民众的评估相结合、统一、合理、公正的政府绩效评估机制；乡镇自我服务功能膨胀，社会服务功能缺失；乡镇人大功能萎缩，权力的过于集中和“对上不对下”使乡镇“人治”现象十分严重，以至贪污腐败、坑农害农、无法无天的事频繁发生；机关生活庸俗化，众多乡镇干部热衷称兄道弟，吃喝玩乐，酒杯一端，原则全无，“喝了这杯酒，什么都好说”；国家有关“三农”政策有失允当，如农村集体土地所有权缺位，对农民专业合作组织的培育不力，对农业保护不够，有关农村义务教育和卫生的财政支持体制失当等。诸如此类的问题，学界已多有论述，这里，不予详析。　　二、乡镇行政体制改革的主要论争　

6、　面对乡镇的如上困境，理论和实践工作者提出了多种解困之策。归纳起来，主要有以下几种观点：　　第一种观点是，试图通过乡镇撤并、精简机构和冗员、理顺乡镇与县属“七站八所”的关系、转变乡镇政府职能、创新事业站所运行机制等措施来使乡镇走出财政等困境。这是目前中央和地方理论及实践界最为流行的看法。2001年九届人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确指出，“同税费改革相结合，精简乡镇机构；有条件的地方，适度撤并乡镇”。安徽省《关于乡镇党政机构改革的实施意见》(2000年)、《关于乡镇事业单位机构改革的实施意见》(2000年)、《关于开展农村综合改革试点，

7、建立农村基层工作新机制的意见》(2005年)，湖北省《关于乡村体制改革的实施意见》(2000年)、《关于省、市(州)、县(市)、乡(镇)机构改革实施意见》(2001年)、《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》(2003年)、《关于推进乡镇事业单位改革，加快农村公益性事业发展的意见》(2005年)等皆持该观点。安徽、湖北、山东、广东、江苏、河南等地乡镇也是根据该思路进行了体制改革。此外，戴均良《撤并乡镇量“度”而行》、夏永祥等《转变乡镇政府职能与机构改革》、钱素华等《搞好乡镇机构改革巩固全盘机构改革成果》、汪名品《乡镇机构的“消肿”革命